Het Europees landbouwbeleid staat opnieuw ter discussie. Uit recente gegevens blijkt immers dat het gros van de Europese landbouwsubsidies niet terecht komen bij de kleine en familiale boerderijen maar bij de agro-industrie en de banken. Daarnaast blijkt dat veel van die subsidies gebruikt worden om onze landbouwoverschotten te dumpen op de wereldmarkten en dat ook hier de grote agro-bedrijven en hun aandeelhouders met het overgrote deel met de belastingsgelden gaan lopen. Een treffend voorbeeld van deze nefaste landbouwpolitiek is de manier waarop de productie van suiker binnen de Europese Unie wordt ondersteund ten koste van minder ontwikkelde landen in de wereld.

Het suikerbeleid van de Europese Unie vormt een complex gegeven. De Unie voorziet in hoge gegarandeerde prijzen. De suikerproducenten ontvangen de interventieprijs (631,90 euro per ton witte suiker) en de boeren krijgen een minimumprijs (46,72 euro per ton). Naast het prijssysteem en de nationaal toegekende productiequota, vormen de importheffingen een tweede instrument in het kader van het Europese suikerbeleid.De huidige importheffingen komen neer op een tarief van ongeveer 419 euro per ton. Een derde instrument van het suikerregime van de EU betreft de exportsubsidies. Voor het jaar 2004 bedroeg het totaalbudget van de Gemeenschap, wat betreft de uitgaven voor het suikerbeleid, 1,721 miljard euro. In 2002 was dat 1,585 miljard euro en in 2003 1,436 miljard euro.

Een tweede pijler van het Europese suikerbeleid bestaat uit het Europees preferentiële suikerregime. Dit regime voorziet onder meer in de preferentiële toegang van suiker van de ACS-landen en de minst ontwikkelde landen op de Europese markt. De Europese Unie beschouwt dit preferentieel regime als een vorm van ontwikkelingshulp voor de desbetreffende landen. De groep van ACS-landen bestaat uit in totaal 77 landen (en India): 47 landen uit Afrika beneden de Sahara, 16 landen uit het Caribische gebied en 14 eilanden uit de Pacific. Essentieel voor de ACS-regeling inzake suiker betreft het zogenaamde Suikerprotocol. Onder het Suikerprotocol koopt de Europese Unie een vaste hoeveelheid ruwe suiker tegen de hoge, interne EU-prijs. 17 ACS-landen exporteren jaarlijks 1,3 miljoen ton ruwe suiker naar de Europese Unie.

Een tweede component van het preferentiële suikerregime betreft het ‘Alles behalve wapens’ initiatief. De ‘Everything but arms’ regeling houdt in dat de Europese Unie de invoer van landbouwproducten uit de armste landen vrijstelt van invoerheffingen, behalve voor wapens. Evenwel wordt voor drie belangrijke producten, met name bananen, rijst en suiker, een uitzondering voorzien. Bananen kunnen per 1 januari 2006 heffingsvrij de Europese Unie binnenkomen. Voor rijst en suiker worden de invoerquota de komende jaren stapsgewijs uitgebreid. In respectievelijk juli en september 2009 is de invoer volledig vrij.

Hoe smaakt het Europese suikerbeleid nu voor de Europese belastingsbetaler/consument, de Europese producent en de inwoners van de ontwikkelingslanden?

Europese consument/belastingsbetaler

Jaarlijks importeert de Europese Unie onder het Suikerprotocol 1,3 miljoen ton ruwe suiker van de ACS- landen tegen de hoge EU-prijs. De import van deze preferentiële suiker wordt verfijnd en toegevoegd aan de reeds bestaande overschotten op de Europese markt. Het consumptieniveau van suiker binnen de Unie bedraagt 13 miljoen ton. Het productieniveau daarentegen betreft 17 miljoen ton. Aan dit productieoverschot wordt de ACS-import toegevoegd, verfijnd en terug geëxporteerd. Dit wordt gefinancierd door het GLB-budget, dat op haar beurt gespekt wordt door de EU-belastingsbetalers. Het bedrag voor de export van de ACS-import betreft jaarlijks 800 miljoen euro, betaald door de Europese belastingsbetaler.

De kloof tussen de gegarandeerde EU-prijs en de wereldmarktprijs wordt overbrugd door subsidies voor quota-exporten. Deze subsidies worden gefinancierd door heffingen betaald door de bietentelers en de suikerproducenten op de quotaproductie. Theoretisch betreft het zogenaamde stelsel van productieheffingen een systeem van zelffinanciering. Exportsubsidies worden dus gecompenseerd door productieheffingen waardoor het de sector zelf is, telers en producenten, die de quota-exporten financiert. De Europese Rekenkamer evenwel stelt dat de productieheffingen die de telers en producenten betalen ter compensatie van de exportsubsidies, verrekend zitten in de prijzen voor suiker en suikerhoudende producten. Op die manier worden de productieheffingen van 800 miljoen euro doorgerekend aan de consument. De facto houdt dit systeem van ‘zelffinanciering’ jaarlijks een kost in van 800 miljoen euro voor de consument. Het stelsel van productieheffingen, en aldus de som voor de export van quotumsuiker, wordt uiteindelijk gedragen door de consument in de vorm van hogere prijzen voor suiker en suikerhoudende producten.

De Europese suikerprijs is ongeveer het drievoudige van de wereldmarktprijs. De Europese consument betaalt dus 3x zoveel voor suiker dan op de wereldmarktprijsniveau. De Europese Rekenkamer berekende dat het verschil tussen de EU-prijs en de wereldmarktprijs de Europese consument jaarlijks 6,5 miljard euro kost.

Europese producent

Het prijssysteem zorgt ervoor dat telers en suikerverwerkers vooreerst kunnen produceren, en vervolgens kunnen verkopen. Importtarieven verhinderen dat goedkopere producten uit derde landen de hoge prijzen niet naar beneden halen. Daarbovenop worden de suikerverwerkers in staat gesteld de overproductie aan suiker te verkopen op de wereldmarkt via exportsubsidies. Eveneens dient enig inzicht verworven te worden in de kenmerken van de Europese suikersector. Een eerste kenmerk van de Europese suikersector bestaat erin dat er een hoge graad van concentratie is binnen de suikerverwerkende industrie. De suikerverwerkende industrie betreft één van de meest monopolistische sectoren in Europa. Sudzucker illustreert deze trend. Sinds 1996 is hun suikerproductie gestegen van 3 miljoen ton tot 4,7 miljoen ton. Dit leverde winsten op van 397 miljoen euro.

Een ander kenmerk van de Europese suikersector betreft de verticale integratie tussen verwerkende fabrieken enerzijds en bietentelers anderzijds. Dit brengt met zich mee dat de industrie en de telers een gemeenschappelijk front vormen. Deze hoge graad van concentratie genereert indrukwekkende winstmarges in de Europese suikerindustrie. De Europese markt inzake suiker is niet voldoende concurrerend. Winstmarges zouden normaliter moeten leiden tot nieuwe investeerders en concurrentie tussen verwerkers, maar door het quotasysteem is dit niet mogelijk.

De aandeelhouders strijken gigantische winsten op. De grootste aandeelhouder van British Sugar is de familie van de Canadese multi-miljardair Galen Weston. Het familiedividend van hun aandelen leverde hen in 2003 veertig miljoen euro op. De suikerverwerkende bedrijven winnen niet enkel aan de verkoop op de Europese markt. Zij halen eveneens voordelen uit hun exportactiviteiten. De zes grootste bedrijven genieten een totale steun aan exportsubsidies van 819 miljoen euro. Opmerking dient gemaakt te worden dat deze transfers niet onwettig zijn. Zij spruiten voort uit het Europese suikerbeleid. Kleine en middelgrote boerderijen winnen bij de teelt van suikerbieten, maar de grootste begunstigden vormen de grootste suikerbietboerderijen. In het Verenigd Koninkrijk ontvangen de grootste suikerbietboerderijen ongeveer 96.000 euro aan subsidies per jaar. Kleine boerderijen ontvangen één tiende van de subsidie van de grotere boerderijen.

Ontwikkelingslanden

De hoge graad van export uit Europa vormt een vreemd gegeven, gelet op de hoge productiekost van suiker binnen Europa. De productieprijs van één ton witte suiker in Europa bedraagt ongeveer 673 euro. In competitieve ontwikkelingslanden als Brazilië, Mozambique, Colombia, Zambia, Guatemala, Zuid-Afrika en Malawi betreft deze productiekost slechts 286 euro. De oorzaak van dit gegeven ligt begrepen in het prijssysteem en de productiequota, de importheffingen en de exportsubsidies. Derde landen kunnen geen suiker kwijt op de Europese markt. Uitzondering hierop betreft het preferentieel suikerregime van de Europese Unie, met name de ACS-regeling en de ABW-regeling.

De vraag rijst of deze handelspreferenties de (betreffende) ontwikkelingslanden en minst ontwikkelde landen effectief vooruit helpen, dan wel eerder een zoethoudertje zijn. Enkel 17 ACS-landen vallen onder het preferentieel suikerregime. Onder deze 17 landen gaat 80% van de voordelen naar slechts 5 van hen, met name Mauritius, Fiji, Guyana, Swaziland en Jamaica. Eenzijdige preferenties hebben bovendien heel wat negatieve kanten. Een belangrijk bezwaar tegen preferenties is dat zij tot een verschuiving van handelsstromen leiden. De lokale welvaartswinst, met name de winst voor de landen die de preferentiële behandeling genieten, gaat samen met een groter globaal welvaartsverlies. Een tweede nadelig aspect is dat het bestaan van eenzijdige preferenties een hinderpaal is in het bredere proces van liberalisering. Het neemt als het ware de druk weg voor liberalisering in de betreffende ACS-landen. Omgekeerd geeft het de Europese Unie een argument om multilaterale liberalisering tegen te houden. Een laatste nadeel is dat als gevolg van preferenties de ontwikkelingslanden op het verkeerde specialisatiebeen worden gezet. De ACP- regeling heeft een hoge graad van afhankelijkheid gecreëerd waardoor flexibiliteit en diversificatie verhinderd worden. Het heeft geleid tot een minder veelzijdige exportbasis.

Het Europese suikerregime is op dit ogenblik profijtelijk voor een beperkt aantal ontwikkelingslanden. 17 ACS-landen verdienen per jaar 500 miljoen euro. Deze inkomsten gaan voor 80% naar 5 landen, in hoofdzaak Mauritius. Het historische belang dat deze landen hebben bij de instandhouding van het huidige systeem van hoge interne EU-prijzen weegt echter niet op tegen de kosten van het EU suikerregime voor de landbouwsector in veel andere ontwikkelingslanden met een comparatief voordeel in suiker. De lokale welvaartswinst van de preferentiële landen steekt in schril contrast af tegen het globale welvaartsverlies in andere ontwikkelingslanden. De potentiële winst van multilaterale hervorming is meer dan deze van het huidige preferentiële systeem, zonder de geschetste nadelen van de eenzijdige preferenties. De globale welvaartsderving door het handelsprotectionisme op het vlak van suiker bedraagt ongeveer 4,7 miljard dollar per jaar.

De ACS- en ABW-regeling zijn alles behalve een gulle gift voor ontwikkelingslanden. De ACS-regeling houdt enkele ontwikkelingslanden zoet, ten nadele van vele andere ontwikkelingslanden. Op lange termijn vormt de ACP-regeling zelfs een vergiftigd geschenk, gelet op de talrijke geschetste nadelen die verbonden zijn aan eenzijdige preferenties. De ABW-regeling houdt de minst ontwikkelde landen zoet tot 2009.

Naast dit gegeven van import, heeft ook het aspect van de EU export ernstige gevolgen voor de ontwikkelingslanden. Ontwikkelingslanden worden via subsidies en dumping weggeconcurreerd op de wereldmarkt, op derde markten, alsook vaak op de lokale markt. Brazilië en Thailand ervaren de grootste verliezen van het EU suikerregime. Zij verliezen per jaar respectievelijk 494 miljoen dollar en 151 miljoen dollar. Zuid-Afrika verliest jaarlijks 100 miljoen dollar, India 60 miljoen dollar. Ook armere landen als Mozambique, Malawi, Zambia en Soedan delen op ernstige wijze in het verlies. Voor Malawi, Ethiopië en Mozambique, 3 van de armste landen van de wereld, loopt de rekening op, sinds 2001, tot 200 miljoen euro. Bovendien is de kost van de EU suikerdumping ook meer wijdverspreid voelbaar. De Europese Unie is immers een hoofdexporteur naar regionale, derde markten als het Midden- Oosten, Afrika, Zuid-Azië, alsook, maar in mindere mate, Oost-Azië. De Zuid- Zuid handel wordt monddood gemaakt .

Wat betreft het gemeenschappelijke landbouwbeleid in haar geheel geeft de Unie jaarlijks 44, 761 miljard euro uit aan landbouwsteun. De gemeenschappelijke landbouwpolitiek van de Europese Unie kost de ontwikkelingslanden jaarlijks een welvaartsverlies van om en bij de 40 miljard dollar. Het Europese suikerregime is een planmatig beleid bij uitstek. De Europese Unie bepaalt hoeveel er geproduceerd mag worden, voorziet een gegarandeerde prijs, sluit competitie uit, ontzegt markttoegang en financiert de export van overschotten. Europese belastingsbetalers en consumenten hoesten miljoenen euro’s op voor de consolidatie van het systeem. Bepaalde producenten strijken gigantische winsten op en de menselijke en economische kost is voor de ontwikkelingslanden.

Dezelfde Europese Unie voert op hetzelfde ogenblik een ontwikkelingsbeleid met als speerpunt de bestrijding van armoede in ontwikkelingslanden. Daar waar het ontwikkelingsbeleid erop gericht is armoede te bestrijden, ontneemt het suikerbeleid de mogelijkheid voor miljoenen mensen om zich een weg uit de armoede te banen. De incoherentie tussen het suikerbeleid en het ontwikkelingsbeleid is duidelijk. Zuid-Afrika bijvoorbeeld ontvangt jaarlijks 120 miljoen dollar aan ontwikkelingshulp van de Europese Unie. Tegelijkertijd misloopt het jaarlijks 100 miljoen dollar omwille van het Europese suikerbeleid. Voor wat betreft het gemeenschappelijke landbouwbeleid in haar geheel, zijn ook deze cijfers stuitend. Jaarlijks ontvangen de ontwikkelingslanden 30 miljard euro aan ontwikkelingshulp. Op hetzelfde ogenblik kost het gemeenschappelijke landbouwbeleid van de Europese Unie de ontwikkelingslanden naar schatting een welvaartsverlies van om en bij de 40 miljard dollar.

Internationale handel dient gevrijwaard te worden van protectionistische maatregelen. Importtarieven zijn het voorbeeld van bedrog van de consument. Invoerrechten verplichten de consumenten goederen van hun eigen bedrijven te kopen, met als gevolg dat die bedrijven een machtspositie verwerven en niet-marktconforme prijzen kunnen vragen. Omdat ze geen concurrenten hebben, staan ze niet onder druk hun efficiëntie te verhogen en hun productie aan te passen, of hun prijzen te laten zakken. Met dergelijk beleid kan de elite zichzelf verrijken, terwijl de grote massa van de bevolking meer moeten betalen voor wat ze dagelijks nodig hebben, zonder dat ze de kans krijgen hun waren ergens anders te betrekken.

Protectionisme veroordeelt miljoenen mensen tot armoede en vormt een obstakel voor de structurele economische ontwikkeling van de ontwikkelingslanden. De kloof tussen het protectionistische gedrag van de rijke landen en hun vraag naar toegang tot de markten van de ontwikkelingslanden is immoreel. De beste strategie om economische groei te verhogen in een land is het toe te laten handel te drijven met de rest van de wereld. Vrijhandel is dé motor van welvaart.

Mathias De Clercq

Mathias De Clercq

Links

mailto:mathias.de.clercq@telenet.be