Wie beweerde ooit dat een kleine lidstaat geen zeggenschap heeft in een supranationaal systeem? Waar is de vrees dat de soevereiniteit van een land langzaam maar zeker aan het verdampen is ten voordele van een mistige constructie? Niks van dat zou je zeggen als je naar het Iers referendum over het Verdrag van Lissabon kijkt. De Ieren hebben op 12 juni 2008 hun grondwettelijk recht uitgeoefend om hun mening te uiten over het mandaat van hun beleidsmakers om het Verdrag van Lissabon te bekrachtigen en daarmee hun steentje bij te dragen in het rijpingsproces van de Europese Unie. Voor alle duidelijkheid, dat mandaat heeft de Ierse regering dus niet gekregen. De Europese Unie tuimelt daarmee voor de tweede maal in vier jaar tijd in een crisis over de goedkeuring van een allesomvattend verdrag. En het einde is nog niet in zicht.

Ierland is niet aan zijn proefstuk toe. Een referendum werd er ook georganiseerd voor het Verdrag van Nice in 2001, een verdrag dat voornamelijk diende om de Europese Unie voor te bereiden op de institutionele uitdagingen die de toen aanstormende uitbreidingsgolf met zich zou meebrengen en dus niet eens zozeer handelde over bevoegdheidsoverdrachten. Dat verdrag was dus noodzakelijk. Het mocht niet baten, de Ieren stelden hun veto uit vrees dat het verdrag de Ierse neutraliteit in militaire kwesties zou aantasten. Een verklaring van de Ierse regering over het behoud van die neutraliteit ten aanzien van de Europese Unie moest het euvel verhelpen, en een tweede referendum volgde het jaar daarop, met succes ditmaal.

Kunnen we het de Ieren kwalijk nemen dat zij opnieuw met een lichte meerderheid een negatieve stem hebben uitgebracht? Een gepassioneerd voorstander van het Europese eenmakingsproces zal in eerste instantie moord en brand geschreeuwd hebben. Maar eens de rook verdwenen wint de logica opnieuw terrein en moet deze kwestie in zijn context geplaatst worden. En dan kan ik alleen vaststellen dat een nationaal referendum over supranationale bevoegdheidsoverdrachten of –herschikkingen misschien wel legitiem is maar niet opportuun. Het democratisch antwoord op een negatief nationaal resultaat schiet immers tekort omdat het supranationale kader per definitie zich daar niet toe leent. De remedies die de betrokken overheid dan vervolgens uit hun mouw schudden mogen op nationaal niveau misschien de rimpels ogenschijnlijk gladstrijken, op supranationaal niveau kunnen ze nog meer voor een Europa van verschillende snelheden zorgen en daar moet voorzicht mee worden omgesprongen.

Dat een bevolking zich vragen stelt bij de gevolgen van een internationaal verdrag op de soevereine werking van de staat met al zijn specifieke gevoeligheden lijkt me, tot nader orde, perfect legitiem. Wat de recente quasi-existentiële crisissen van de Europese eenmakingsconstructie immers aantonen is dat het belang van het supranationaal niveau omgekeerd evenredig is met de graad van supranationaal bewustzijn dat bij de Europese bevolking leeft. Het machtscentrum ligt daarom in zekere zin nog altijd op nationaal niveau. Dat onevenwicht is niet eens zozeer een kwestie van verstand, maar een kwestie van aanvoelen. Het doembeeld van een eenheidsworst die de charmes van de eigen cultuur en identiteit gaat verzwelgen heeft al meermaals de doorslag gegeven in referenda of peilingen. Dat de Europese Unie misschien ook een garantie kan zijn ter bescherming van de diversiteit aan culturen en identiteiten is blijkbaar te abstract. Neen, de voeling met dat Verenigd Europa blijft vooralsnog uit, ook al is het veel meer aanwezig in ons dagelijks leven dan men op het eerste zicht zou denken. Meer zelfs, men zou aardig opkijken indien het er niet meer was.

Maar het gaat natuurlijk niet over het verwerpen van de rechtmatigheid van de Europese Unie as such. Men kan de Ieren er niet van verdenken de Europese Unie vijandig gezind te zijn. Daarom zijn verwijten in de zin dat de Ieren hun economische boom en stijging van de welvaart de laatste tien jaar te danken hebben aan diezelfde Europese Unie, en net daarom zich maar beter dankbaar opstellen, compleet naast de kwestie. Don’t look a gift horse in the mouth? Alsof enkel de netto-betalers recht op kritiek zouden hebben. Evenmin kan de negatieve uitkomst van de referenda in Nederland en Frankrijk over het toenmalige Grondwettelijk Verdrag, de voorloper van het Verdrag van Lissabon, geïnterpreteerd worden als een anti-Europese stem. Voornamelijk in Frankrijk was het toen duidelijk dat het debat zich ook situeerde rond de aard van een Verenigd Europa, en dan meer specifiek een discussie rond neo-liberalisme versus socialisme. Eindelijk nog eens een ideologische discussie die de gemoederen kon verhitten.

Een nationaal referendum over supranationale bevoegdsoverdrachten of -herschikkingen kan met andere woorden vragen opwekken zowel over de relatie tussen, in dit geval, de Europese Unie en de nationale lidstaat als over het supranationale niveau an sich. Ik laat hier nog buiten beschouwing de perverse neveneffecten zoals het afstraffen van de nationale regering om welke puur interne reden dan ook. Maar brengt een dergelijk referendum dan veel zoden aan de dijk? We moeten ons daarbij niet louter vastpinnen op de negatieve uitkomsten. Landen zoals Spanje en Luxemburg hebben een paar jaar geleden wel een positieve stem uitgebracht voor het Grondwettelijk Verdrag. Verschilt de Nederlandse of Franse visie op de Europese Unie dan zo fundamenteel van die van de Spanjaarden of Luxemburgers? En op zijn minst kan men zeggen dat de referenda in Nederland en Frankrijk nog eens voor een nationaal debat over de Europese Unie hebben gezorgd, ook al moeten we ons dan blijkbaar vaak verwachten aan een stoet van narren met schijnargumenten en drogredeneringen. Dat nemen we er dan maar bij.

De bottomline is echter dat een referendum zich niet leent tot een nationale reflectie van dergelijke draagwijdte. Op nationaal niveau is het huilen met de pet op wat betreft zinnige Europese discussies. Dat een grote meerderheid van onze nationale wetgeving op Europees niveau onderhandeld (en niet gedicteerd!) wordt sijpelt blijkbaar niet door. Hoe kan men dan verwachten dat, met het reeds aangehaalde gebrek aan voeling voor het Verenigd Europa, de burger warm gaat lopen om zijn mening te uiten voor een proces waarbij hij anders nauwelijks betrokken wordt, laat staan dat hij zich dan nog moet buigen over een draak van een tekst waarin oeverloze nuances en compromissen schuilgaan.

Maar laten we die inhoudelijke dimensie van dit democratisch proces even terzijde, dan zou men nog kunnen wijzen op het democratisch effect van een referendum. Een negatieve uitkomst dwingt de beleidsmakers toch om enigzins het roer om te gooien. Meer dan een partijtje schijndemocratisch boksen blijkt het echter niet te zijn. In de eerste plaats stoot men immers op de beperkingen die inherent zijn aan het supranationale kader waarbinnen het referendum plaatsvindt en waarover het handelt. Ierland kan op zichzelf niet het Verdrag van Lissabon wijzigen. En als het dan al de anderen ertoe zou kunnen bewegen enkele wijzigingen aan te brengen, hoe moet het verdrag dan exact gewijzigd worden om met de bezorgdheden van de neen-stemmers rekening te houden? Geen zinnig mens die mij kan vertellen wat er precies aan het Grondwettelijk Verdrag moest veranderen om de Nederlandse en Franse mening te doen kantelen. Een eigenlijke verdragswijziging is dus weinig realistisch en daarom niet altijd even geloofwaardig. Paradoxaal genoeg zijn we na de crisis over het Grondwettelijk Verdrag net in dat scenario beland. Het Grondwettelijk Verdrag werd min of meer in een esthetisch nieuw kleedje gestoken en tegelijk beroofd van te ostentatieve Europese symbolen. Alsof steun voor een Europees bewustzijn schadelijk zou zijn. Dat is niet eens een spreekwoordelijke kwestie van het kind met het badwater weg te gooien, men durft het kind er niet eens in te zetten. Dat werd dan voldoende beschouwd om overal waar nodig af te zien van een nieuw rondje referenda. Behalve in Ierland, waar elke Europese verdragswijziging ook een wijziging van de Grondwet vereist, en dus een referendum.

Een tweede vorm van het schijndemocratisch effect van een negatieve uitslag is een vaker beproefde remedie, met name het grijpen naar een ‘à la carte systeem’. Eén van de scenarios is bijvoorbeeld het toekennen van opt-ins en opt-outs voor domeinen die nationaal gevoelig liggen en die een lidstaat moeten toelaten op eigen tempo (maar in de praktijk eerder niet dan wel) zich aan te sluiten bij de anderen. Dat kan bijvoorbeeld gaan over het buitenlands- en defensiebeleid, de Euro of domeinen binnen justitie en binnenlandse zaken. Dit hebben we meegemaakt na de negatieve uitslag van het referendum in Denemarken in 1992 over de goedkeuring van het Verdrag van Maastricht. In 1993 volgde een tweede referendum en ditmaal konden de Denen het verdrag wel smaken. Europa slaakte een zucht. Een andere mogelijkheid is dat het betrokken land een aantal verklaringen gaat toevoegen aan het verdrag die hun nationale interpretatie of engagementen toelichten bij specifieke verdragsbepalingen of -domeinen. Hoewel deze remedies op het eerste zicht democratisch als een billijk en efficiënt antwoord kunnen worden beschouwd om nationaal voet bij stuk te houden ten opzichte van supranationale druk begint deze techniek eveneens perverse neveneffecten te generen. Immers, zij is ondertussen ingeburgerd geraakt in het onderhandelingsproces over de verdragswijzigingen zelf en wordt als hefboom gebruikt om er in de eerste plaats voor te zorgen dat onder regeringsleiders eensgezindheid bestaat over het geheel van de tekst. Ook Ierland heeft hiervan gebruik gemaakt bij het onderhandelen van het Verdrag van Lissabon aan de hand van verschillende protocols en verklaringen. Men kan zich dus de vraag stellen in welke mate dit scenario zich nog als een geldige remedie aanbiedt om de negatieve referendumuitslag recht te trekken.

Wat nu dus? Het bekrachtigingsproces van het Verdrag van Lissabon zal niet stilvallen omdat de Ierse tijger brult. We zullen dus niet in een nieuw scenario komen zoals de reflectieperiode na de nederlaag van het Grondwettelijk Verdrag. Ierland weegt hiervoor niet zwaar genoeg door supranationaal en de twijfelachtige creativiteit van de regeringsleiders om nog verdragswijzigingen aan te brengen droogt stilaan uit. De Ierse regering zal daarom meer dan waarschijnlijk teruggrijpen naar het tweede scenario en (nog) een aantal verklaringen toevoegen aan het verdrag. Daarna zal een tweede referendum moeten georganiseerd worden. Het valt te betwijfelen of dit de essentie van een referendum veel eer bewijst. Het stemt ook tot nadenken dat een verdragstekst die nooit te voren waar dan ook in de wereld op dergelijk participatief democratische wijze tot stand is gekomen, via de Europese Conventie in 2002-2003, haar heer en meester de Europese Unie nog steeds niet mag dienen. Nationale referenda van een dergelijke draagwijdte lijken daarin nauwelijks een constructieve rol te spelen. Ondertussen houden we beter onze adem in voor wanneer het Verenigd Koninkrijk aan de beurt is.

Alexander Hoefmans

Alexander Hoefmans

Links

mailto:ahoefmans@yahoo.com