Europa komt vandaag de dag alsmaar dichter bij het historische moment waarop het continent zich weer verzoend zal zien met zichzelf. De geopolitieke spanningen van weleer worden dan formeel opzijgeschoven voor een pan-Europees integratieproject met een nog steeds ongeëvenaard niveau van multilaterale politieke, socio-economische en culturele samenwerking. Indien alles volgens plan loopt, zal het begin 2004 zijn wanneer de huidige vijftien EU-lidstaten het gezelschap krijgen van tien min of meer geacclimatiseerde kandidaat-lidstaten. Roemenië, Bulgarije en Turkije mogen nog wat langer in de wachtkamer zitten kniezen. De uiteindelijke betrachting is dat de landen van de eerste toetredingsgolf als lidstaat kunnen deelnemen aan de Europese Parlementsverkiezingen die later in datzelfde jaar zullen plaatsvinden. De Europese Conventie, waarin vertegenwoordigers van de Europese Commissie en het Europees Parlement, van de nationale regeringen en parlementen, van de kandidaat-lidstaten en het sociale middenveld elk hun zitje hebben, buigt zich sinds haar opening begin maart 2002 over de vraag hoe dit project dynamisch, transparant, daadkrachtig en democratisch kan blijven functioneren met zoveel nieuwe deelnemers aan de Europese besluitvormingstafel die daarenboven elk hun eigen gevoeligheden en belangen met zich meedragen. In concreto wordt er vandaag nagedacht over een nieuw, alomvattend verdrag die de actuele verdragen tot één helder geheel moet stroomlijnen. Naar alle waarschijnlijkheid zal dit corpus bestaan uit twee delen. Een eerste deel zou een louter via unanimiteit te wijzigen Europese constituante zijn waarin de basiswaarden en -normen, de werking van de instellingen en het Charter van de Fundamentele Rechten van de Burger vervat zitten, terwijl een tweede deel wetgevende onderwerpen zou bevatten die flexibeler, met gekwalificeerde meerderheid bijvoorbeeld, te wijzigen zijn. De politiek-institutionele evenwichtsoefeningen die de intergouvernementele conferenties van Amsterdam (1997) en Nice (2000) eerder ondernamen, hebben de Unie dan ook niet met het nodige instrumentarium uitgerust om het hoofd te kunnen bieden aan de uiteenlopende uitdagingen waarvoor zij onontkoombaar geplaatst wordt. Vandaar de herontdekte noodzaak van een Europese Conventie die de volgende intergouvernementele conferentie uiterlijk in de tweede helft van 2003 in staat moet stellen om, onder Italiaans voorzitterschap en nu steunend op een breed maatschappelijk draagvlak, de definitieve knopen door te hakken voor een zogenaamd nieuw 'Verdrag van Rome'. Hoe eenduidiger de uitkomsten van de Conventie, hoe minder de regeringsleiders het verdrag uiteindelijk nog naar hun hand zullen kunnen zetten. Het publieke debat binnen het kader van de Conventie is pas echt goed op gang gekomen met het uitbrengen, door Conventievoorzitter Valérie Giscard d'Estaign, van een eerste raamwerk voor de beoogde verdragstekst. Meteen is het ook duidelijk geworden tussen welke polen de discussie gevoerd wordt: het klassieke spanningsveld tussen enerzijds het Europa waar de intergouvernementele oriëntatie domineert, waar de nationale belangen per definitie doorwegen, waar samenwerking tussen landen boven het poolen van soevereiniteit geplaatst wordt, en anderzijds het Europa waar de communautaire methodiek verkozen wordt, waar eerder het hogere Europese belang voor ogen wordt gehouden door dragende Europese instellingen, waar lidstaten zowaar gedwongen worden te redeneren in Europese termen. De Conventie mag dan ook beschouwd worden als een open forum voor de botsende ideeën, visies en overtuigingen die er heersen ten aanzien van het Europese integratieproject. De uiteindelijke uitkomst van deze strijd wordt in belangrijke mate bepaald door de historische setting waarbinnen die slag geleverd wordt. De slinger zal hierdoor dan weer naar de ene, dan weer naar de ander pool neigen. De geschiedenis van Europa is dan ook een verhaal waar periodes van communautair idealisme en nationale terughoudendheid, van ups en downs, van euro-optimisme en euro-scepticisme elkaar afwisselen. Uit het actuele debat, met het gepubliceerde raamwerk als voorlopig orgelpunt en leidraad voor meer, valt een zekere tendens naar die meer gereserveerde intergouvernementele strekking te ontwaren. Uitgedachte voorstellen en heersende ideeën in de zin van een permanente voorzitter van de Europese Raad, een definitieve bevoegdheidsafbakening en de oprichting van een nieuwe instelling in de gedaante van een Congres van de Europese Volkeren, om er maar enkele te noemen, zijn er duidelijk op gericht tegemoet te komen aan de nationale verzuchtingen binnen Europa. Op het eerste zicht lijkt dit misschien een wenselijke beweging. Het zou bijvoorbeeld een logisch antwoord kunnen zijn op dat beeld van Europa als een anonieme, bureaucratische bevoegdheidsmagneet die de traditionele natiestaat uitkleedt zonder dat de burger daar nog enigszins vat, laat staan zicht op heeft. Of misschien ook wel een welgekomen adempauze na jaren van doorgedreven Europese integratie- en progressiedrang. De interne markt in '92, de eenheidsmunt in 2002, twee toetredingsgolven en drie verdragswijzigingen in een tijdspanne van tien jaar… tijd om wat gas terug te nemen, zo lijkt het. Een nuchtere en meer doordachte kijk op het integratiegebeuren duidt evenwel een andere gewenste richting aan. De sleutel tot een meer doelmatige en democratische werking van de Europese Unie ligt niet in institutionele innovaties die de werking van de bestaande Europese instellingen, in casu het Europees Parlement en de Europese Commissie, gaan bemoeilijken, uithollen en op lange termijn ondermijnen. Neen, de versterking van het bestaande politieke arsenaal en een consequentere aanwending ervan, werken heilzamer in dit verband. Laten we dit summier aantonen door de hierboven uitgelichte voorstellen en ideeën van intergouvernementalistische inspiratie onder de loep te nemen. De Unie behoeft geen nieuwe instelling in de vorm van een zogenaamd Congres van de Europese Volkeren om democratischer te worden. Een versterkt Europees Parlement dat medezeggenschap krijgt in álle beslissingen aangaande communautaire beleidsdomeinen (door bijvoorbeeld de veralgemening van de co-decisieprocedure) én een beter Europees bewustzijn binnen de nationale parlementen, zijn een veel betere en eenvoudigere stap in de goede richting. Vooral het manifeste gebrek aan vertrouwdheid met (en misschien zelfs interesse in) Europese materies bij het merendeel van de nationale parlementen is schrijnend en maakt van de door hen aan te nemen pro-actieve houding een verre droom. Bovendien is het uitgangspunt als zou de Unie momenteel niet democratisch genoeg zijn, een beetje overtrokken. De co-decisie procedure, waarbij zowel de Raad als het Europees Parlement hun goedkeuring moeten verlenen aan een Commissievoorstel, is eerder de norm dan de uitzondering in de eerste pijler. Tevens mag men niet vergeten dat in Europa de uiteindelijke beslissingen nog steeds worden genomen door de lidstaten. Of het nu de communautaire eerste pijler of de intergouvernementele tweede en derde pijler betreft, telkens zijn het de nationale verantwoordelijken, gecontroleerd door de nationale parlementen, die het laatste woord hebben. Een correcte toepassing van het verdragrechterlijk verankerde subsidiariteitsprincipe, waarbij Europa alleen die zaken naar zich mag toetrekken waarvoor het als politiek beheersniveau beter geplaatst is dan de lidstaten, maakt een definitieve bevoegdheidsafbakening in principe irrelevant. De bevoegdheden kunnen immers aan de hand van dit ordeningsprincipe zo verdeeld worden dat er een "multilevel governance"- structuur ontstaat waarbij per beleidsdomein het meest toereikende besluitvormingsniveau gekozen wordt. Dat hiervoor politieke bewegingsvrijheid en flexibiliteit nodig blijft, lijkt de evidentie zelve. Het enige wat dit inzicht tegenhoudt is politieke onwil en misplaatst sentimentalisme dat ten koste gaat van goed bestuur in functie van het algemeen belang. Een vaste voorzitter voor de Europese Raad, tenslotte, die voor een langere periode aanblijft dan het huidige, om de 6 maanden roterende voorzitterschap, is evenzeer onwenselijk. De Europese Commissie en de Europese Raad zullen elkaar immers onvermijdelijk voor de voeten gaan lopen (af en toe eens goed botsten) en elkaar naar de troon proberen te steken. In de tweede pijler van de Europese Unie, deze van het Gemeenschappelijk Buitenlands -en Veiligheidsbeleid, is de hierdoor opgewekte spanning goed voelbaar. Dit verder importeren naar een 'Mister Europe' en de Commissievoorzitter, zal de werking van de Unie allesbehalve ten goede komen. Bovendien zal dit schouwspel ook bij de buitenwereld voor de nodige verwarring en vertwijfeling zorgen. Wat Europa vandaag de dag nodig heeft is niet minder, maar meer communautairisme en dit op meer beleidsdomeinen. Als het de huidige en toekomstige uitdagingen wil kunnen aangaan, moet er immers daadkrachtig Europees gehandeld kunnen worden daar waar dat onomstotelijk nodig is. Het sociaal en het fiscaal Europa, een eigen defensiecapaciteit voor een geloofwaardig buitenlands beleid, de strijd tegen het internationaal terrorisme, de aanpak van de structurele werkloosheid… allen schreeuwen ze om een gecoördineerde supranationale aanpak. Dat binnen de Conventie de intergouvernementele strekking manifest op de voorgrond treedt, is in dit opzicht misschien betreurenswaardig, maar onvermijdelijk. Het is aan hen die geloven in een Europese aanpak voor Europese problemen, in een evenwichtige samenwerking tussen grote en kleine landen, in een gemeenschappelijk project voor vrede en welvaart, om nu op te staan en hun visie met woord en daad kracht bij te zetten. De eerste initiatieven hiertoe worden stilaan ontplooid. De echte strijd voor de toekomst van Europa kan beginnen…

De auteur is politiek secretaris van LVSV Gent

Philip Van der Celen