Nog altijd is er een neiging term en begrip liberaal primair en in hoofdzaak in partijpolitieke zin te verstaan. Dit is een erfenis van de ideologische strijd sinds de 19e eeuw en een gevolg van de wet van de geestelijke traagheid (intellectueel conservatisme) die maakt dat men zolang mogelijk blijft vasthouden aan gevestigde politieke denkpatronen. Liberale principes m.b.t. de inrichting van de samenleving zijn lange tijd inzet geweest van politieke strijd. Maar in de tweede helft van de 20e eeuw is er een brede ideologische consensus gegroeid over die principes, zeker wat de staatsinrichting en tot op zekere hoogte ook wat de economische orde betreft. Op het einde van de Koude Oorlog is die consensus plechtig bevestigd in het CVSE-Handvest van Parijs voor een Nieuw Europa van 1990. De liberale staatstheorie waarvan die principes deel uitmaken, is daardoor de belangrijkste ideologische grondslag en inspiratiebron geworden van het westerse politieke stelsel dat we daarom met recht als liberale democratie mogen benoemen. De beginselen van die theorie maken tegenwoordig bovendien deel uit van een internationale gedragscode voor 'good governance', die is opgesteld als richtsnoer voor het bestuur van ontwikkelingslanden. Die theorie geldt zodoende ook als mondiaal staatsmodel.

1. Concurrerende staatstheorieën

De meest geduchte uitdager van de liberale staatstheorie is ongetwijfeld de marxistisch-leninistische staatstheorie geweest. Die theorie is operationeel gemaakt in het reëel bestaande socialisme en had de pretentie een socialistische democratie te creëren die superieur was aan de westerse liberale democratie.1 Maar die theorie is met het reëel bestaande socialisme inmiddels volstrekt op de achtergrond geraakt. In sociaal-democratische kring heeft men ook een poging gedaan een eigen concurrerende staatstheorie te creëren maar dat is geen serieuze concurrent van de liberale staatstheorie geworden. En dit is inzoverre opmerkelijk, gezien de sterke oriëntatie van de sociaal-democratie op de staat als hefboom van maatschappelijke vooruitgang.2 In feite heeft de sociaal-democratie in grote trekken voortgebouwd op de grondslagen van de burgerlijk-liberale staat en zich voornamelijk ingezet voor de uitbouw van die staat tot een sociale rechtsstaat met sociale naast liberale grondrechten en daarin is men ook geslaagd. In onze grondwet van 1983 is die ontwikkeling formeel bevestigd.

De katholieke en de reformatorische, i.h.b. de calvinistische staatstheorie zijn als concurrerende staatstheorie beter uit de verf gekomen en de christendemocratische staatstheorie is daarvan een geïntegreerde versie.3 Maar deze staatstheorie heeft in de politieke praktijk toch slechts beperkte effecten gehad. In Nederland heeft zij geïnspireerd tot de ontwikkeling van de PBO en een verzuilde uitvoering van een aantal publieke voorzieningen, m.a.w. tot een stelsel van publiekrechtelijk en privaatrechtelijk corporatisme als constitutionele vormgeving van de burgerlijk-liberale maatschappij4 en in aansluiting hierop tot een verdoorgevoerde overlegdemocratie, tegenwoordig bekend als het poldermodel, al is dat mede geïnspireerd door onze pragmatisch-liberale koopmanstraditie waarin zaken doen op basis van overleg en overreding vanouds hoog scoort. De liberale staatstheorie is ontstaan als reactie op de theorie en praktijk van de traditionele monarchie van het ancien regime die gebaseerd was op een autoritair-hiërarchische opvatting van staat en samenleving. Alle macht en zegen kwamen van boven. Macht en recht vielen samen in dit staatstype. De staat was een machtsstaat. Het discriminatiebeginsel was een van zijn belangrijkste rechtsbeginselen. De bron van alle wereldlijke machtsposities was de monarch die zijn soevereine machtspositie op zijn beurt ontleende aan de soevereiniteit Gods. Kerk en staat waren in dit staatstype nauw met elkaar verbonden. De staat was een christelijke staat met een sterk organisch geleed gemeenschapskarakter.5

2. Liberale staatstheorie in kort bestek6

2.1 Kernbegrippen De liberale staatstheorie ademt een geheel andere geest. De harde kern ervan kan kort worden samengevat in een vijftal kernbegrippen die ik kort zal toelichten: individualiteit, rationaliteit, objectiviteit, universaliteit en democratie. De mens wordt in deze theorie losgemaakt uit het organische patroon van menselijke relaties en de religieus-metafysische samenhang waarin zijn bestaan tot dan toe lag ingebed en als een op zichzelf staand individu tot uitgangspunt en doel van de samenlevingsorde gemaakt. De betrekkingen tussen die individuen zijn gebaseerd op de principes van burgerlijke vrijheid en gelijkheid en de verschillende belangen en waarden die hen verdeeld houden worden in principe spontaan en dus zonder dwang van bovenaf gecoördineerd door het mechanisme van vrije economische, politieke en culturele concurrentie zodat de overheid zich in het algemeen beperken kan tot een neutrale arbiterrol en het scheppen van de voorwaarden voor een vreedzame en ordelijke maatschappelijke ontwikkeling. Burgerlijke vrijheid is als liberaal principe gepositiveerd in de liberale grondrechten van westerse democratieën, die een staatsvrije sfeer scheppen waarin ieder op eigen verantwoordelijkheid zijn leven kan inrichten en leiden, alles kan doen wat niet verboden is door de wet en tot niets gedwongen kan worden waartoe de wet niet verplicht. De wet is de limiet en tegelijk de garantie van de vrijheid. De vrijheid om alles te kunnen doen wat niet verboden is door de wet is niet zomaar een feitelijke vrijheid; het is een juridisch erkende macht tot zelfstandig handelen in juridische (rechtscheppende) en andere zin. Men gaat hierbij uit van de veronderstelling dat de creatieve krachten die in de mensheid leven, primair in en door het menselijke individu tot verwezenlijking komen. Daarom is een zo groot mogelijke individuele vrijheid gewenst. In de 19e eeuw werd hierbij in de eerste plaats gedacht aan economische (bewegings)vrijheid. Die krijgt dan op uitbundige wijze gestalte in het partikuliere (ondernemers)initiatief en culmineert in de wereldwijde economische expansiedrang van het volgroeide kapitalisme dat ondanks antikapitalistische tegenkrachten in de 20e eeuw steeds meer uitgroeit tot een wereldomvattend economisch systeem. Het liberale gelijkheidsprincipe is gepositiveerd in de constitutionele garantie van gelijkheid voor de wet en gelijke bescherming door de wet. Aanvankelijk had dit beginsel een strikt formeel en abstract karakter. Maar naarmate het democratiseringsproces zich doorzet, ontpopt het zich in toenemende mate als een van de meest explosieve noties van de liberale staatstheorie. Het wordt namelijk ontdaan van zijn oorspronkelijk formele en abstracte karakter en zodoende een wapen in de strijd voor een zo groot mogelijke feitelijke gelijkheid. Daardoor gaat het een sterk radicaliserend effect uitoefenen op de verdere rechtsontwikkeling in radicaal-democratische richting en wordt het een juridische tijdbom, waarvan de explosieve consequenties pas geleidelijk aan tot het bewustzijn doordringen.7 Als belangrijkste maatstaf van het geestelijke en het maatschappelijke verkeer geldt krachtens het liberale rationaliteitsbeginsel de menselijke rede. Met behulp daarvan streeft de mens als vrije burger enerzijds naar algemeen geldige kennis en kunde in wetenschappelijke en technisch-instrumentele zin, anderzijds naar algemeen geldige normatieve oordelen in het maatschappelijke en het rechtsverkeer. Als uitvloeisel van de liberale rationaliteitscultus heeft zich een complex van burgerlijke deugden ontwikkeld waaraan de burgerlijk-liberale levensstijl zijn specifieke karakter ontleent zoals rationele discipline en calculatie, zorgvuldigheid in het maatschappelijk verkeer, ordelijkheid en zindelijkheid, doelmatigheid en prestatiedrang, gevoel voor maat en proporties, spaarzaamheid en vooruitziendheid. Het bijzondere van deze rationele deugden die een toenemende rationalisatie van economie, recht en staatsbestuur tot gevolg hebben, is dat zij zich steeds meer ontwikkeld hebben van persoonlijke hoedanigheden tot objectieve beginselen van leiding en bestuur in de burgerlijk-liberale cultuur. Hand in hand met de liberale rationaliteitscultus gaat het liberale streven naar objectiviteit in het maatschappelijke en het rechtsverkeer. Vandaar de introductie van de grondwet als juridische basis van alle staatsmacht en de functionering van het staatsbestuur op basis van wetten die voor iedereen gelijkelijk gelden en ten uitvoer gelegd worden door onpartijdige ambtenaren, die benoemd zijn op grond van objectieve criteria van geschiktheid en bekwaamheid en uitsluitend in dienst staan van het algemeen belang. Geschillen worden beslecht en misdrijven bestraft door onpartijdige rechters aan de hand van objectieve wettelijke normen. Bij de verwerving en verspreiding van informatie behoort ook de grootst mogelijke objectiviteit in acht genomen te worden. Kenmerkend voor de liberale staatstheorie is voorts de neiging de liberale rechtsidee, rechtsbeginselen en rechtsorde in algemeen geldige categorieën te concipiëren en tot gelding te brengen, m.a.w. het beginsel van universaliteit. De gepostuleerde universiteit van de beginselen van de liberale democratie, i.h.b. van de liberale idee der mensenrechten waar westerse democratieën van plegen uit te gaan, is daarvan een actuele illustratie. Dit beginsel vindt zijn wijsgerige basis in de moderne theorie van het natuurrecht en zijn meest markante expressie in de filosofie van Kant, in het bijzonder in diens als aprioristische wet geformuleerde categorische imperatief, die de essentie uitdrukt van de liberale moraal ("Handle nur nach derjenigen Maxime von der du zugleich wollen kannst, dasz sie ein allgemeines Gesetz werde"). Wat de staat betreft, die geldt niet langer als het eigendom van een bepaalde dynastie, zoals in het ancien régime, maar als politieke organisatie van en voor de natie, d.w.z. het geheel van politiek verbonden individuen die onder een gemeenschappelijke wet leven en zich vertegenwoordigd weten in en door een parlement dat in hun naam beslist wat in het algemeen belang dient te gebeuren en als recht behoort te gelden. De monarchale staat van voorheen wordt daarmee een democratische staat, waarin de staatsmacht behoort te steunen op de uitdrukkelijke instemming van het volk en zich in dienst behoort te stellen van het algemeen belang in plaats van het belang van een bepaalde dynastie, klasse, groep of coterie. Kenmerkend voor de politieke cultuur van de liberale democratie is m.a.w. een democratisering van de staatsmacht die gestalte krijgt in de ontwikkeling van nationale soevereiniteit en zelfbeschikking als nieuwe publiekrechtelijke beginselen, en een democratisering van het staatsdoel, die tot uitdrukking komt in het algemeen belang als maatstaf van rechtmatig overheidshandelen, en tot juridische gelding in het liberale representatiebeginsel, het beginsel van ambtelijke onpartijdigheid, in specifiek-publiekrechtelijke zorgvuldigheidsnormen die we in Nederland kennen als algemene beginselen van behoorlijk bestuur en tenslotte ook in een liberale politieke moraal die verplicht tot afwijzing en bestrijding van politieke en ambtelijke corruptie.

2.2 Klassiek-liberaal en democratisch burgerschapsconcept De liberale staatstheorie kent een fundamentele spanning waarop ik wat uitvoeriger inga omdat die in de Nederlandse literatuur vaak onvoldoende aandacht krijgt met als gevolg dat er te dien aanzien sprake is van een weinig consistent beleid. Het mensbeeld van de liberale staatstheorie is operationeel gemaakt in twee verschillende concepten van burgerschap: enerzijds het klassiek-liberale burgerschap, dat betrekking heeft op het recht op zelfbeschikking van de mens als individu met niet meer staatsinmenging dan strikt rationeel te rechtvaardigen valt, m.a.w. het recht om de eigen particuliere belangen zo efficiënt mogelijk te behartigen met de liberale grondrechten als juridische basis en het marktmechanisme als kompas; anderzijds het democratische burgerschap, het recht op zelfbeschikking als staatsburger, dus op actieve politieke participatie op voet van gelijkheid. Tussen beide concepten bestaat een intrinsieke spanning die op de institutionalisering van de liberale staatstheorie een sterk stempel gedrukt heeft. In het klassiek-liberale concept staat het beginsel van machtsspreiding en machtsverdeling centraal. Het gaat daarbij om een zodanige spreiding van macht over en tussen de verschillende elites, dat er weinig of geen ruimte overblijft voor overheersing van de ene mens of groep over de andere. Hand in hand daarmee gaat de toepassing van het concurrentiebeginsel, dat enerzijds bedoeld is als motor voor de met elkaar concurrerende elites, maar anderzijds ook als rem tegen elitair machtsmisbruik. Bovendien gaat het liberale concept er vanuit dat het machtsstreven der concurrerende elites zich laat begrenzen door toepassing van het rationaliteitsbeginsel, inhoudende dat alle besluitvorming zich in principe behoort te voltrekken op basis van rationele argumenten. In het democratische concept staat daarentegen het beginsel van de volkssoevereiniteit centraal, d.w.z. het ongedaan maken van alle machtsongelijkheid door politieke macht te verankeren in de natie en alle machtsuitoefening daarvan uiteindelijk afhankelijk te maken. De prominente, maar zeer omstreden Duitse staatsrechtgeleerde Carl Schmitt zag in het klassiek-liberale concept het negatieve, de staatsmacht begrenzende en afremmende principe en in het democratische concept het staatsvormende en activerende beginsel van de liberale democratie.8 2.3 Beginselen liberale en democratische rechtsstaat Het klassiek-liberale burgerschapsconcept is gepositiveerd in de beginselen van de liberale rechtsstaat en operationeel gemaakt in een uitgebreid systeem van machtsverdeling en van checks and balances die ik hier slechts even aanstip: enerzijds een scheiding tussen politieke staatsmacht en niet-politieke machten, resulterend in de (onder)scheiding tussen staat en burgerlijk-liberale maatschappij en de scheiding van kerk en staat; anderzijds een interne politieke machtenscheiding, t.w. een (onder)scheiding tussen de grondwetgevende macht (pouvoir constituant) en de daarvan afgeleide staatsmacht (pouvoir constitués) die op zijn beurt opgedeeld wordt in elkaar controlerende en in evenwicht houdende staatsinstellingen, resulterend in een functionele of horizontale machtsspreiding, die is verankerd in de bekende leer van de trias politica; en een territoriale of verticale machtsspreiding bestaande uit een verdeling van de staatsmacht over territoriaal gescheiden staatsdelen, op meer radicale wijze operationeel gemaakt in het federale staatstype waarvan de VS van Amerika het prototype is, en op meer gematigde wijze in de gedecentraliseerde eenheidsstaat zoals Nederland die b.v. kent. Aanvankelijk is men ervan uitgegaan dat machtsspreiding in de burgerlijk-liberale maatschappij spontaan tot stand zou komen dank zij de werking van het marktmechanisme en het liberale concurrentiebeginsel. Maar die veronderstelling is spoedig gelogenstraft door de praktijk. Vandaar dat die maatschappelijke machtsspreiding mede van overheidswege bevorderd wordt door een mededingingswetgeving, het stimuleren van economische tegenmachten - b.v. de vakbeweging - en het optreden van de overheid zelf als tegenmacht in onevenwichtige maatschappelijke machtsverhoudingen. Het arbeids-, huur- en pachtrecht zijn daarvan het resultaat. Een economisch-theoretische uitwerking hiervan vindt men in de bekende 'theory of countervailing power' van de Amerikaanse econoom J.K. Galbraith die een actieve bevordering van contrasterende machtsposities in de burgerlijke maatschappij beschouwt als een van de belangrijkste overheidstaken.9 Het democratische concept is gepositiveerd in de beginselen van de democratische rechtsstaat zoals de democratische grondrechten, de representativiteit van het staatsbestuur, het meerderheidsbeginsel en de plicht tot openbare verantwoording van politieke en bestuurlijke machtsuitoefening. In de klassiek-liberale opvatting van de rechtsstaat is de staatsinrichting primair de expressie van georganiseerd wantrouwen tegen iedere vorm van machtsuitoefening. In het democratische concept stoelt politieke machtsuitoefening daarentegen op democratisch verankerde vertrouwensrelaties en is de staatsinrichting derhalve primair de expressie van georganiseerd vertrouwen. Beide concepten beogen de vestiging van de heerschappij van de wet/het recht, maar verstaan hieronder niet hetzelfde. In de klassiek-liberale zienswijze wordt de wet opgevat als een algemene regeling waar iedereen aan gebonden is, ook de uitvoerende staatsmacht. Men gaat daarbij uit van de scheiding tussen wetgevende en uitvoerende macht als uitvloeisel van de trias politica en een wetsbegrip met een restrictief karakter, primair gericht als het is op beperking van de uitvoerende macht als zelfstandige politieke machtsfactor. In de parlementaire democratie vervalt echter de scheiding tussen wetgevende en uitvoerende macht en zodoende ook de grondslag van het klassiek-liberale wetsbegrip, al werkt dit in het strafrechtelijke denken nog steeds tot in onze tijd door. De wet wordt sindsdien primair in democratische zin opgevat als expressie van de volkswil zoals die in de door de volksvertegenwoordiging tot uiting komt en krijgt door allerlei pressies vanuit de maatschappij in toenemende mate het karakter van een instrument ter legitimering van een steeds actiever optredende overheid. Het sterkst zien we dit in het bestuursrecht, maar in het privaat- en strafrecht werkt die instrumenteel-juridische oriëntatie ook steeds meer door. Een voortgaande terugtred van het parlement als (mede) wetgever is daarvan het gevolg evenals een snelgroeiende juridische beoordelings- en beleidsvrijheid voor uitvoerende bestuursorganen die daarvan gebruik maken om eigen beleidsnormen te creëren, resulterend in een toenemende vervaging tussen wetgeving en bestuur als staatsfuncties. Tot op zekere hoogte worden zij verwisselbare technieken van maatschappelijke besturing. Dit alles leidt tevens tot een instrumentele opvatting van de rechtsstaat, waardoor zijn beginselen gereduceerd worden tot juridische instrumenten in de politieke en sociale belangenstrijd en tot een technocratische oriëntatie van het staatsbestuur. De menselijke factor die in de klassiek-liberale opvatting leek uitgeschakeld komt zodoende in de uitvoering van de wetgeving opnieuw terug, waardoor de rechtsstaat niet langer een 'government of laws and not of men' is. Aanhangers van de klassiek-liberale rechtsstaat als b.v. F.A. Hayek interpreteren die ontwikkeling als een 'decline of law'.11 Gaat men uit van het klassiek-liberale concept, dan ligt constitutionele toetsing, dus rechterlijke controle op de grondwettigheid van wetten voor de hand. In de VS van Amerika, waar dit concept van stonde af aan de toon aangeeft, heeft men dan ook spoedig gekozen voor een gedecentraliseerd systeem van constitutionele rechtspraak. De legitimiteit daarvan stoelt men op het liberale concept van rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid. In het democratisch concept komt het laatste woord in constitutionele rechtsvragen uiteraard toe aan de democratisch gelegitimeerde wetgever tegen wie als representant van het soevereine volk geen bescherming nodig geacht wordt. In Nederland heeft men voor dit laatste gekozen. In de constitutionele rechtstheorie vindt dit steun in het democratisch wetspositivisme dat ervan uitgaat dat de wil van het volk alleen door de formele wetgever, dus de meerderheid in het parlement, tot uitdrukking kan worden gebracht en derhalve iedere zelfstandige bijdrage van de rechter in het proces van rechtsvinding afwijst. Legaliteit valt in deze theorie zonder meer samen met legitimiteit.13 De spanning tussen beide concepten heeft in Nederland ook lange tijd het vraagstuk van administratieve rechtsbescherming beheerst. In het liberale concept dient die bescherming gezocht te worden in administratieve rechtspraak; in het democratische concept met zijn vertrouwen in de democratisch gelegitimeerde overheid is daaraan geen behoefte en kan volstaan worden met administratief beroep, dus beroep binnen het openbaar bestuur. Dit heeft geleid tot een ingewikkeld compromis dat jarenlang de ontwikkeling van de administratieve rechtsbescherming heeft bepaald en gestalte kreeg in een combinatie van bepaalde vormen van administratieve rechtsspraak en talrijke vormen van administratief beroep. In het kader van de rechterlijke reorganisatie die de afgelopen jaren is uitgevoerd, heeft het klassiek-liberale concept tenslotte de overhand gekregen. In allerlei andere constitutionele vragen worden we eveneens geconfronteerd met de hier besproken spanning, zo bv. bij de interpretatie en operationalisering van de volkssoevereiniteit. In de klassiek-democratische opvatting wordt uitgegaan van de identiteit van regering en geregeerden (identiteitsprincipe), staat derhalve het recht van iedere burger op gelijke politieke zeggenschap centraal en geldt de volksvertegenwoordiger als lasthebber van zijn kiezers, het zg. imperatief mandaat. Dit impliceert de volledige onderschikking van de uitvoerende en rechterlijke macht aan de legislatieve en van deze aan het electoraat. In de rebellie van de jaren zestig beleefde deze opvatting korte tijd een krachtig réveil en uitte zich in het streven naar een radicale democratisering van de hele samenleving en terugdringing van alles wat zweemde naar elitaire machtsvorming. De klassiek-liberale opvatting kreeg echter spoedig weer de overhand. Het kiesrecht wordt daarin gereduceerd tot het recht van burgers volksvertegenwoordigers te kiezen die vervolgens in naam van de natie al die beslissingen nemen die het algemeen belang naar hun inzicht eist. De afgevaardigden behouden dus hun eigen verantwoordelijkheid. Zij vertegenwoordigen niet de bijzondere belangen van hun kiezers of achterban, maar het gehele volk en als zodanig het algemeen belang, en bepalen hun standpunt zonder last of ruggespraak, opereren dus op basis van een vrij mandaat. Het kiesrecht is geen verplichting, maar een individueel recht, waarvan men al dan niet gebruik kan maken. Een politicologische uitwerking van dit concept vinden we in de bekende pluralistische democratietheorie van Schumpeter, Dahl e.a. De politieke zeggenschap van het volk blijft daarin beperkt tot een keuze tussen concurrerende politieke groeperingen. Verkiezingen zijn er niet om de volkswil tot uitdrukking te brengen, maar om een geweldloze selectie en circulatie van elites mogelijk te maken. De essentie van democratie is hier dus gelegen in een vrije mededinging om politieke macht tussen verschillende elites. Wel is het vrije mandaat in vergaande mate uitgehold door de ontwikkeling van de parlementaire tot een partijendemocratie en van volks- tot partijvertegenwoordigers, die daardoor onderworpen raken aan partij- en fractiediscipline. Bij afwezigheid van eenstemmigheid geldt in de liberale staatstheorie het meerderheidsbeginsel. Ook hier stuiten we op juistgenoemde spanning. In het liberale concept geldt dit beginsel als een consequentie van het vrijheidsprincipe. Het impliceert immers dat overheidsdwang tot een minimum (minderheid) beperkt wordt. In de democratische zienswijze wordt dit beginsel afgeleid van het gelijkheidsbeginsel. Gegeven het feit dat alle wilsuitingen gelijk zijn, dient bij onenigheid de meerderheid te beslissen. In deze zienswijze bepaalt de meerderheidswil niet alleen wat als recht zal gelden, maar ook wat het goede recht is. Die wil wordt nl. geïnterpreteerd als de expressie van het ware algemene belang. Wie in de minderheid is, wordt geacht hieromtrent geen juist inzicht te hebben. De meerderheidswil wordt zodoende verabsoluteerd tot enig juiste grondslag van rechtsvorming. Ten onzent is die opvatting verdedigd door de prominente liberale staatsrechtgeleerde H. Krabbe in zijn bekende leer der rechtssoevereiniteit.13 De eis van een versterkte meerderheid bij grondwetswijziging ter bescherming van de rechten en belangen van minderheden wijst hij uiteraard ook af. In het klassiek-liberale concept wordt het meerderheidsprincipe uitsluitend geaccepteerd als methode van besluitvorming, die op zichzelf geenszins een garantie is voor goede rechtsvorming en is de werking ervan bovendien beperkt door de introductie van bepaalde constitutionele waarborgen ten gunste van minderheden en individuen. Alle liberale democratieën kennen de grondwettelijke bescherming van de liberale grondrechten, o.a. het recht van kritiek en oppositie tegen het meerderheidsbewind; een zwaardere procedure voor grondwetsherziening; en in een groeiend aantal gevallen ook de mogelijkheid wetten aan constitutionele toetsing door een rechterlijk orgaan te onderwerpen. De spanning tussen beide concepten is verwerkt in een politiek compromis dat we al aantreffen in de Franse Declaratie van Mensen- en Burgerrechten van 1789 en sindsdien een sterk stempel gedrukt heeft op de ontwikkeling van de westerse liberale democratie. Dit compromis heb ik in eerdere publicaties geïnterpreteerd als een nieuwe versie van de oude idee van de gemengde constitutie, d.w.z. het vermengen van verschillende constitutionele organisatieprincipes en machtselementen dat al in de klassieke Oudheid door prominente politieke denkers als Aristoteles, Polybios en Cicero als kenmerk van een goede constitutie is aangemerkt. De representatieve democratie is daarvan een verdere uitwerking. Ze is immers een vermenging van drie verschillende organisatieprincipes: het monarchale (president of koning als staatshoofd), het aristocratische (de representatieve politieke elite) en het democratische organisatieprincipe (het volk als bron van politieke legitimatie). De introductie in een aantal liberale democratieën van bepaalde elementen van directe democratie zoals het referendum en het volksinitiatief is een nieuwe toepassing van de idee van de gemengde constitutie. Daardoor wordt immers een nieuw controle-element toegevoegd aan het liberale systeem van checks and balances en wordt het democratische recht op politieke participatie meer inhoud gegeven.

3. Voortgezette ideeënstrijd binnen liberaal-democratische consensus Dat de beginselen van de liberale staatstheorie politiek gemeengoed geworden zijn, zij het met verschillende accenten, is te danken aan het feit dat zij tot nu toe de meest bevredigende oplossing bieden van fundamentele maatschappelijke vraagstukken zoals het onder controle brengen van politieke en maatschappelijke machtsprocessen dank zij een systeem van checks and balances en een democratische legitimatie van politieke machtsuitoefening en het scheppen van de voorwaarden voor een vrije burgermaatschappij, een civil society, waarin mensen als vrije burgers op eigen verantwoordelijkheid en via een netwerk van vrije organisaties kunnen streven naar maatschappelijke welvaart en welzijn. Het accent ligt daarbij sterk op het creëren van adequate procedures. Dit is de kracht en tegelijk ook de zwakte van de liberale staatstheorie. Betekent de liberale suprematie nu het einde van de ideeënstrijd over de inrichting en richting van de samenleving zoals Fukuyama stelt met verwijzing naar Hegel? Die provocerende these is van vele kanten aangevochten. En terecht. De liberale staatstheorie wordt beheerst door interne spanningen zoals die tussen zelfbeschikking van het individu en rationeel bestuur; tussen de principes van vrijheid en democratie, en hand in hand daarmee tussen het klassiek-liberale en het democratische burgerschapsideaal; en tussen politieke integratie en maatschappelijke differentiatie. Dit blijft een bron van ideeënstrijd, die zich in onze tijd o.a. toespitst in vraagstukken van democratie versus technocratie, staat versus markt, primaat misdaadbestrijding (crime-control model) versus liberale strafrechtspleging (due process-model), multi-culturaliteit versus culturele integratie, Europese integratie versus nationale soevereiniteit, globalisering versus cultivering van regionale en nationale identiteit, economische rationaliteit en natuurbeheersing versus ecologische factoren; en het primaat van zelfontplooiing en zelfbeschikking met alleen het marktmechanisme als kompas zoals neo-liberalisme en marktideologie propageren versus democratisch en sociaal verantwoordelijkheidsbesef. Een bron van voortgezette politieke ideeënstrijd is ook de kloof die er opnieuw gaapt tussen de officieel beleden liberale en democratische beginselen en de politieke praktijk. In de literatuur is er een neiging die beginselen vanwege die kloof te reduceren tot politieke ficties of retorische constructies. Dit is b.v. het geval met het beginsel van representativiteit, het democratisch verantwoordingsbeginsel en met het algemeen belang als maatstaf van overheidshandelen.14 4. Actuele problematiek In plaats van een neutrale arbiterrol te vervullen met het algemeen belang als kompas is de liberale staat zelf partij geworden in de maatschappelijke belangenstrijd en verdedigt hij daarin zijn eigen belangen. Politieke, ambtelijke en maatschappelijke belangen en besluitvorming raken in die ontwikkeling zodanig verstrengeld dat de onpartijdige staatsloyaliteit van het ambtelijk apparaat in verval raakt evenals het principe van ambtelijke geheimhouding en anonimiteit. Er ontstaan netwerken van belangengroepen, ambtelijke instanties en fractiespecialisten in het parlement die besluitvorming doordrukken zonder behoorlijke politieke belangenafweging (neo-corporatisme). In de literatuur heeft dit alles ertoe geleid het algemeen belang als objectieve maatstaf prijs te geven en het alleen nog in stand te houden als een formeel, inhoudloos begrip dat naar believen kan worden ingevuld door de regering van de dag, dus als een politiek-retorische frase ter rechtvaardiging van ieder overheidsbeleid dat op een gegeven moment wenselijk geacht wordt.15 In die formeel-juridische benadering is er uiteraard niets op tegen het algemeen belang gelijk te stellen met het belang van de regerende partij of coalitie. Maar daarmee valt men wel terug op de feodale praktijk van het ancien regime, waarin de staat louter een instrument was in dienst van de belangen van de regerende dynastie. Een moeilijk probleem waarmee de liberale staatstheorie geconfronteerd wordt is ook de verplaatsing van politieke beslissingsmacht van de gekozen politici naar andere machtscentra zoals Europese en andere internationale instellingen, ambtelijke instanties, invloedrijke belangengroepen en het internationale bedrijfsleven en financieringskapitaal. Steeds meer politieke beslissingsmacht over cruciale zaken voltrekt zich buiten de openbaarheid en onttrekt zich dus aan democratische controle. Het politieke verantwoordingsbeginsel dat tot de kern van een vitale democratie behoort, raakt daardoor sterk in verval. Er ontstaan daardoor nieuwe vormen van niet of onvoldoende gecontroleerde machtsuitoefening.16 Tenslotte ontwikkelen zich nieuwe tegenstromingen die nopen tot nieuwe ideologische discussie zoals postmodernisme en communitarisme. Liberale grondbegrippen als individualiteit, rationaliteit, objectiviteit en universaliteit raken daardoor opnieuw in discussie, ja, zij worden zelfs als evenzovele liberale illusies aan de kaak gesteld. Onder invloed van postmodern denken groeit een sceptische rechtscultuur. Daarin wordt het bestaan van objectieve criteria ter beoordeling van wat als recht behoort te gelden ontkend. Rechtsoordelen zijn in die zienswijze uiteindelijk het resultaat zijn van persoonlijke opvattingen en voorkeuren. Een belangrijke actuele uitdaging van de universele pretenties van de liberale staatstheorie en haar beginselen is vooral het cultuurrelativisme dat uit verschillende bronnen - de culturele antropologie, maar ook het communitarisme en het postmoderne denken - gevoed wordt. Als men de heersende politieke culturen in de meeste niet-westerse staten in ogenschouw neemt, dan is er voor een universele verbreiding van deze beginselen voorlopig inderdaad weinig perspectief. Dit neemt niet weg dat een actief nationaal en internationaal mensenrechtenbeleid wel een bijdrage kan leveren om op langere termijn de voorwaarden te scheppen voor de ontwikkeling van de liberale democratie als mondiaal staatsmodel. Zoals gezegd, gaapt er in westerse democratieën opnieuw een grote kloof tussen de officieel beleden liberale en democratische beginselen en de politieke praktijk. De instandhouding van de voorwaarden voor een effectieve functionering van dit staatsmodel vergt daar derhalve een permanente kritische houding tegenover de feitelijke functionering ervan en een continue inspanning om negatieve tendenties te redresseren.

N O T E N:

1.Zie Marxistisch-leninistische allgemeine Theorie des Staates und des Rechts. Staatsverlag DDR 1975. In kort bestek S.W. Couwenberg, Constitutionele ontwikkelingsmodellen, 1984, pp. 156-218.

2.Zie K. Koch, Staat, staatstheorie en PvdA, in: Staatstheorie - de staat als wetenschappelijke en ideologische uitdaging, Civis Mundi, mei 1982.

3.Zie o.a. G.J.M. van Wissen, De christendemocratische visie op de rol van de staat in het sociaal-economische leven, 1982; Publieke gerechtigheid - Een christen-democratische visie op de rol van de overheid en de samenleving. Rapport Wetenschappelijk Instituut CDA. 1990; en H.E.S. Woldring, De christen-democratie. Een kritisch onderzoek naar haar politieke filosofie, 1996.

4.Zie o.a. J.G.A. van Mierlo en L.G. Gerrichhauzen, Het particulier initiatief in de Nederlandse verzorgingsmaatschappij, 1988; Van Wissen, t.a.p.; Woldring, t.a.p.; en S.W. Couwenberg, Civil society, corporatief burgerschap en maatschappelijk middenveld, in: Paul Dekker (red.), Civil Society, Uitg. Sociaal-Cultureel Planbureau, 1994.

5.Zie S.W. Couwenberg, Van monarchale machtsstaat naar liberale democratie, 1979.

6.Voor een nadere uitwerking zie S.W. Couwenberg, Liberale democratie als eerste emancipatiemodel, 1981.

7.Zie T. Koopmans (ed.), Constitutional Protection of Equality - Comparative Analysis and Evaluation, 1975. Gelijkheid wordt hierin gekenmerkt als een 'self-radicalizing concept'.

8.C. Schmitt, Verfassungslehre, 1928, pp. 41 en 200 e.v.

9.J.K. Galbraith, Anmerican Capitalism, 1970; idem Economics and the Public Purpose, 1974.

10.Die tendens werd in 1931 al gesignaleerd door de Franse constitutionele rechtstheoreticus Mirkine-Guetzévitch in zijn Les nouvelles tendances du droit constitutionnel (p.46). Voor een kritische reactie hiertegen zie o.a. H.J. van Eikema Hommes, De materiële rechtsstaatsidee, Civis Mundi, mei 1977.

11.F.A. Hayek, The Constitution of Liberty, 1960, pp. 234-249.

12.Zie o.a. P.B. Cliteur, Constitutionele toetsing, Geschrift 74 van Prof. mr. B.M. Teldersstichting 1991; en C.M. Zoethout, Constitutionalisme. Een vergelijkend onderzoek naar het beperken van overheidsmacht door het recht, 1995.

13.H. Krabbe, Die Lehre der Rechtssouveränität, 1906; idem, De moderne staatsidee, 1915; idem, Het rechtsgezag, 1917.

14.Zie o.a. W.J. Witteveen, De retoriek van het recht, 1988, pp. 420-445; G.H. Scholten, De fictie van de verantwoordelijkheid als grondslag voor democratisch bestuur, Acta Politica, april 1970; en Openbaarheid en openheid (rapport commissie heroriëntatie overheidsvoorlichting), 1970, pp. 15-23. Ook in dit rapport wordt de ministeriële verantwoordelijkheid als een constitutionele fictie bestempeld (p. 20).

15.Zie S.W. Couwenberg, a.w. (noot 2), pp. 11-18.

16.Zie o.a. Chr. Lasch, The Revolt of the Elites and the Betrayal of Democracy, 1995.

Wim Couwenberg

Wim Couwenberg