De teloorgang van de industriële tewerkstelling

essay vrijdag 28 februari 2003

Paul De Grauwe

Zoals in de meeste Europese landen is de Belgische industrie onderhevig aan een gestadige afbraak van de tewerkstelling. In figuur 1 en 2 illustreren we dit fenomeen. We tonen de evolutie van de industriële tewerkstelling en het aandeel ervan in de totale Belgische tewerkstelling gedurende 1953-2000. De laatste vijftig jaar kunnen in drie fazen ingedeeld worden. Gedurende de eerste fase (1953-73) blijft de industriële tewerkstelling nagenoeg constant en fluctueert ze rond 1,5 miljoen werknemers. Het is de tijd van de heropbouw en de industrialisatie van Vlaanderen. De tweede fase start heel abrupt in 1974 met de grote economische crisis die duurt tot het midden van de jaren tachtig. Gedurende deze fase gaan elk jaar gemiddeld 40.000 industriële jobs verloren. In iets meer dan 10 jaar daalt het aandeel van de tewerkstelling in de industrie van meer dan 40% tot ongeveer 30% van het totaal. De derde fase start in het midden van de jaren tachtig. Deze fase wordt gekenmerkt door een verdere teloorgang van de industriële tewerkstelling, zij het aan een beduidend trager ritme. Gedurende deze fase gaan per jaar ongeveer 10.000 industriële jobs verloren. In het jaar 2000 is het aandeel van de industriële tewerkstelling in het totaal gedaald tot minder dan 25%. De trends in de verwerkende nijverheid gedurende de laatste 50 jaar zijn nog dramatischer dan deze van de industrie in zijn geheel . We tonen de evidentie in figuren 3 en 4. We kunnen er dezelfde drie fazen onderscheiden. In een eerste fase observeren we stabiliteit van de tewerkstelling. In de tweede fase daalt de tewerkstelling op dramatische wijze. In de derde fase zet de daling zich verder door, zij het aan een trager ritme. De daling van de tewerkstelling in de verwerkende nijverheid sinds 1974 is belangrijker dan de daling in de industrie in zijn geheel. Terwijl in 1973 de tewerkstelling in de verwerkende nijverheid nog 32% van de totale tewerkstelling vertegenwoordigde was dit aandeel in 2000 teruggevallen tot 17%. Dit is bijna een halvering in iets meer dan een kwart eeuw. De oorzaken van deze spectaculaire teloorgang van de tewerkstelling in de industrie en in het bijzonder in de verwerkende nijverheid zijn welgekend. Ze kunnen samengevat worden in twee woorden: productiviteit en globalisering. De technologische evolutie geeft aanleiding tot ongekende productiviteits-verbeteringen in de industrie (terwijl dit veel minder het geval is in de dienstensector) Deze productiviteitsverbeteringen maken het mogelijk om steeds meer te produceren met steeds minder arbeid. Globalisering is de tweede verklarende factor. Deze zorgt ervoor dat grote delen van de industrie gedelocaliseerd worden naar gebieden met goedkope arbeid. Dit effect speelt vooral een grote rol in de verwerkende nijverheid, waar de internationale concurrentie volop speelt. Het is van minder grote betekenis in de bouwsector en de energiesector die een grotere natuurlijke bescherming genieten. SUBTITELWelke zijn de perspectieven voor de toekomst? De teloorgang van de tewerkstelling in de industrie ingezet in 1974 zal zich hoogstwaarschijnlijk verder doorzetten in de toekomst. De reden is heel eenvoudig. De twee factoren die verantwoordelijk zijn voor de tewerkstellingsafbraak gedurende de laatste 25 jaar blijven onverminderd verder werken. De technologische revolutie zal de productiviteit in de industrie jaar in jaar uit de hoogte induwen. De globalisering is intenser dan ooit en zal de delocalisatie van de industrie verder zetten. Deze tendensen zijn onvermijdelijk, en zullen de tewerkstelling in de industrie en in de verwerkende nijverheid in het bijzonder verder onder druk zetten. De vraag is aan welk ritme deze tewerkstellingsafbraak zal plaats grijpen. Om een inzicht in deze vraag te verkrijgen ontwikkelen we twee scenario’s, een optimistische en een pessimistische. In het optimistische scenario veronderstellen we dat de daling van de tewerkstelling zal verder gaan aan het ritme dat we gekend hebben gedurende de derde fase (1985-2000). Dit was een periode van relatief gunstige economische evolutie. In het pessimistische scenario veronderstellen we dat de tewerkstelling zal dalen aan het ritme dat we gekend hebben gedurende fase 2 en fase 3 (1973-2000). Dit was een periode waarin we zowel een intense economische crisis kenden (fase 1) en een periode van relatief gunstige groei (fase 2). We tonen het resultaat van een extrapolatie van de tewerkstelling in deze twee scenario’s in figuren 5 en 6. De resultaten zijn merkwaardig. De tewerkstelling in de industrie daalt van 24% van de totale tewerkstelling in 2000 tot 17% (optimistisch scenario) en 10% (pessimistisch scenario) in 2025. Voor de verwerkende nijverheid is de daling nog meer uitgesproken, nl. van 17% in 2000 tot respectievelijk 9% en 6%. Dus in de verwerkende nijverheid kunnen we ervan uitgaan dat zelfs in het optimistische scenario de tewerkstelling gehalveerd zal zijn in 2025. SUBTITELImplicaties voor het beleid De macro-economische omgeving zal er één zijn van stelselmatige afbraak van de industriële tewerkstelling. Terwijl deze macro-economische trends relatief gemakkelijk kunnen voorspeld worden is een dergelijke voorspelling heel moeilijk op het micro-economische vlak. Welke industriële bedrijven zullen delocaliseren of rationaliseren? En wanneer zullen ze dit doen? Deze vragen zijn bijzonder moeilijk te beantwoorden. We kunnen er wel zeker van zijn dat vele bedrijven dat zullen doen, ook velen van wie we vandaag denken dat er geen vuiltje aan de lucht is. Plots kan een nieuwe technologische ontwikkeling of een nieuwe opportuniteit in een laag loonland de balans doen overhellen en een bedrijf ertoe brengen af te danken of de deuren te sluiten. In een dergelijke omgeving is een beleid dat erop gericht is, door subsidies, industriële bedrijven te verankeren bijzonder riskant. Er zijn hiervoor een drietal redenen. Ten eerste, is het voor de overheid bijzonder moeilijk “to pick the winner” in een omgeving waar een groot aantal bedrijven verliezers zullen zijn. Het is zo al moeilijk om de winnaars te selecteren. Het is nog moeilijker dit te doen daar waar bedrijven op elk ogenblik kunnen beslissen “eruit te trekken”. Ten tweede is de kans groot dat een subsidiebeleid tot negatieve selectie leidt. De industriële ondernemingen die onder grote druk staan van de buitenlandse concurrentie staan als eerste klaar om te lobbyen voor steun. Diegenen die het beter doen, zijn meestal minder geïnteresseerd in subsidies. Het gevolg is dat de overheid die klaar staat met subsidies, systematisch de verliezers selecteert. Nochtans lijken de ingediende subsidiedossiers altijd indrukwekkend. En de subsidies lijken altijd wel besteed omdat zoveel duizenden jobs gered zijn. De werkelijkheid is dat de macro-economische omgeving van versnelde industriële afbraak op korte termijn de cijfers overhoop kan gooien. Niets stopt dan nog het getroffen bedrijf de spons in de ring te gooien. Subsidies worden een instrument “to pick the loosers”. Ten derde, wordt de subsidiërende overheid meestal gedreven door het criterium van de tewerkstelling. Immers, de politieke druk om iets te doen als een groot industrieel bedrijf zoals Philips of Ford dreigt te sluiten, is groot. De overheid kan hier moeilijk aan weerstaan. Achter elke fabrieksluiting schuilt veel menselijk leed, en het is begrijpelijk dat politici daar iets willen aan doen. Toch is het ook zo dat precies deze druk van de werknemers de negatieve selectie in de hand werkt. De industriële ondernemingen die veel arbeiders tewerkstellen staan vandaag het meest onder de globaliseringsdruk. Een subsidiërende overheid die zich haast onvermijdelijk laat leiden door het tewerkstellingsargument, steunt zodoende vooral de verliezers. Dit is niet de beste manier om schaarse middelen te besteden. Tot slot: wat hier beschreven werd heeft een grote inhoud van “déjà vu”. De staalindustrie, de textielsector, de automobielsector (Renault) herinneren ons aan het futiele van de pogingen om met subsidies industriële ondernemingen in het land te houden in een omgeving waarin de industriële afslanking een ijzeren wet is. SUBTITELHet goede nieuws Het voorgaande kan de indruk wekken dat België geconfronteerd wordt met een onoverkomelijk tewerkstellingsprobleem. Niets is minder waar. Terwijl de industriële tewerkstelling sinds 1974 stelselmatig achteruitging, gebeurde het omgekeerde in de dienstensector. Dit wordt duidelijk uit figuur 7. We zien hoe de groei van de tewerkstelling in de dienstensector sinds 1974 het verlies aan banen in de industrie volledig heeft gecompenseerd: de 600.000 jobs die verloren gingen in de industrie werden gecompenseerd door 600.000 nieuwe banen in de dienstensector (exclusief overheidsdiensten). Er waren echter twee fasen in deze ontwikkeling. Gedurende de crisisperiode van 1974-85 steeg de tewerkstelling in de dienstensector (+200.000) onvoldoende om de achteruitgang van de industriële tewerkstelling te compenseren (-450.000). Het gevolg was een toename van de werkloosheid. In de periode 1985-2000 gebeurde het omgekeerde: het aantal nieuwe jobs in de dienstensector (+400.000) overtrof het verlies van industriële banen (-150.000). De toekomst van de tewerkstelling in België is dus verre van somber. Wat we in het verleden hebben gezien kan zich voortzetten in de toekomst. De achteruitgang van de industriële tewerkstelling die onvermijdelijk zal verder gezet worden, kan volledig gecompenseerd worden door de creatie van nieuwe jobs in de dienstensector. Er is geen reden om hierover pessimistisch tezijn. Wat in het verleden kon, kan ook in de toekomst. Welke is de rol van de overheid in deze ontwikkeling? De bittere ervaring met het subsidiebeleid heeft ons geleerd dat de overheid niet op een zinvolle manier tewerkstelling kan creëren in de privé sector. De overheid is geen goede instantie “to pick the winner”. Alhoewel we met een grote graad van waarschijnlijkheid kunnen stellen dat de dienstensector in zijn geheel voldoende jobs zal creëren in de toekomst, weten we absoluut niet welke jobs dit zullen zijn. De creatie van jobs is het resultaat van een proces van “trial and error” dat totaal onvoorspelbaar is. De overheid kan dit proces niet sturen. Wat ze wel kan doen is een omgeving tot stand brengen waarin deze zoektocht naar nieuwe jobs optimaal kan gebeuren. Dit impliceert een soepele regelgeving, de vrije troetreding in de dienstensector, minder hoge lasten op arbeid, investeringen in onderwijs en onderzoek, en andere maatregelen die het gemakkelijker maken voor mensen met ideeën en initiatiefzin om deze ideeën om te zetten in nieuwe producten en diensten. Op die manier zullen voldoende jobs onstaan in de dienstensector om de onvermijdelijke teloorgang van de industriële tewerkstelling op te vangen.