Vier vrouwelijke ministers van ontwikkelingssamenwerking hebben een manifest geschreven waarin ze scherp willen breken met het beleid van hun Europese voorgangers. ‘Armoede is het grote morele probleem van onze tijd’, luidt het fel, ‘niets is urgenter, geen zaak is nobeler’. Maar toch loopt het al te vaak mis in ons ontwikkelingsbeleid, erkennen ze: ‘De ironie wil dat de armste landen vaak gebukt gaan onder een teveel aan donoren.’ Ze zijn daardoor zo druk bezig met het onderhouden van contacten met hulpverleningsorganisaties dat eigen inzet voor ontwikkeling erbij inschiet… De voorgaande passage zou gisteren geschreven kunnen zijn, maar ze komt uit het boekje Politiek van goede bedoelingen van de Nederlandse filosoof Hans Achterhuis en is 10 jaar oud.

Achterhuis haalt het aan als voorbeeld van het gevaar dat dreigt als je je goede bedoelingen laat primeren op de reële gevolgen van als humanitair bedoelde interventies: ‘Wie enkel de slachtoffers centraal stelt zonder naar de politieke context te kijken, kan wel eens meer slachtoffers maken dan helpen’. Want de zuivere morele bedoelingen van ontwikkelingsministers en organisaties zijn volgens hem vaak losgekoppeld van de economische en maatschappelijke gevolgen, die meestal ondermaats en regelmatig contraproductief blijken te zijn. De vraag over zin en onzin van ontwikkelingshulp is dus van alle tijden. Maar wat het alternatief is, is veel minder duidelijk.

Ook vandaag woedt het debat – en terecht. Ik deel tot op zekere hoogte de harde analyses van ontwikkelingssamenwerking, zowel over de werking als over de resultaten ervan. Het is een trieste maar onmiskenbare vaststelling dat Afrika er niet in slaagt economisch een take-off te maken. Is dat te danken aan onze hulp? Mensen als Dambisa Moyo zeggen dat hulp contraproductief werkt, corruptie in de hand werkt, eigen economische productie tegenhoudt en een afhankelijkheidscultuur in stand houdt. Het soort veralgemeend ‘derdebetalerssysteem’ waarbij ngo’s en westerse landen de taken van de staat en de reguliere economie hebben overgenomen, heeft de eigen verantwoordelijkheid van Afrikanen en hun leiders ondergraven. Niemand minder dan Rwandese president Paul Kagame zei onlangs: ‘The cycle of aid and poverty is durable: as long as poor nations are focused on receiving aid they will not work to improve their economies’.

Of is dat ondanks onze hulp? Volgens mij is het beeld genuanceerder en complexer dan mensen als Moyo en vorige week nog Derk-Jan Eppink schetsen. Er zijn wel degelijk voorbeelden van landen die zich mét hulp ontwikkeld hebben. Zuid Korea kreeg ooit aanzienlijke steun uit het buitenland. Botswana was tot voor de crisis een van de weinige succesverhalen in Afrika en is niet toevallig ook lang een van de grootste ontvangers van ontwikkelingshulp geweest. Ook Mozambique slaagde er dankzij hulp in meer dan 5% groei te vestigen gedurende meer dan 15 jaar. Paul Collier rekende uit dat ontwikkelingsgeld de voorbije 3 decennia de jaarlijkse groei in de ‘Bottom Billion’-landen met ongeveer 1% versterkt heeft; dat Afrika zonder die hulp een zware cumulatieve achterstand zou opgelopen hebben; dat buitenlandse inkomsten in tegenstelling tot andere externe inkomstenbronnen zoals olie veel positievere effecten meegebracht hebben: ‘Aid agencies collectively have much to be proud of. They have added a lot of value to the financial transfer which they have managed.’

En overigens: ook over noodhulp en zogezegde ‘kortetermijnoplossingen’ mag je niet denigrerend doen. Vredesprocessen in Liberia of Congo zouden bij voorbaat verloren zijn indien er geen internationale financiële steun zou zijn. Humanitaire rampen als het geweld tegen vrouwen in Oost-Congo of de opkomst van AIDS vragen wel om een antwoord van ons uit – en vaak zijn we daarin wel vrij succesvol (zoals ook Moyo overigens toegeeft). Ook al is het korte termijn, Wie een kind redt, redt de wereld, en er zijn er dagelijks die zonder onze steun hulpeloos en hopeloos achterblijven. Hebben wij dan niet hoedanook de morele plicht een deel van onze macht en middelen voor hen in te zetten?

Ondanks mijn scepsis en soms frustratie over de resultaten stap ik niet mee in een scenario van het uitdoven van hulp. Want de noden worden groter. De financiële crisis sloeg zware gaten in de (op zich al zeer beperkte) financiële spankracht van de minst ontwikkelde landen; de internationale handel en grondstoffenmarkt viel zwaar terug; veel donorlanden dreigen als gevolg van hun eigen nijpende begrotingssituatie, hun beloften over het groeipad voor ontwikkelingshulp - de 0,7% - de komende jaren niet na te zullen komen; het tegengaan en omgaan met de gevolgen van klimaatverandering zal meer aandacht en middelen opeisen. Dit is ook òns probleem. We kunnen ons niet veroorloven – zowel om morele redenen als uit eigenbelang – een heel continent verder te laten verglijden in een vicieuze cirkel van instabiliteit, verpaupering en hopeloosheid.

En ondanks alle kritiek op ontwikkelingshulp (soms terecht, soms onterecht) is er geen volwaardig alternatief voor handen. Het is alle hens aan dek, en de oplossing zal een zaak van én-én zijn. Enerzijds een verhaal van handel en marktwerking, met beter bestuur, strijd tegen corruptie en voor de rechtsstaat die de markt moet doén werken. Anderzijds meer en betere ontwikkelingshulp. Het weinige goede nieuws is: het éne sluit het andere niet uit – toch niet als we het goed doen. Maar het is duidelijk dat die morele plicht om te helpen ons niet ontslaat van de plicht onze hulp efficiënter te maken – integendeel. En het is even duidelijk dat die efficiënter kàn. Uit een doorlichting van het Europese ontwikkelingsbeleid blijkt dat de versplintering nog steeds de spuigaten uitloopt. Bij selectie van partnerschappen: het gemiddelde Europese land is aanwezig in 73 landen, vaak met projecten die te klein zijn om efficiënt te kunnen zijn. Ook binnen een land is de fragmentatie van hulp enorm: in 83% van de partnerlanden is de doorsnee EU-donor actief in 3 of meer sectoren. Ieder partnerland werkt met gemiddeld 7 donoren, meer dan de helft doet zaken met meer dan 10 donorlanden, elk met eigen regels, eigen vertegenwoordigers enzovoort. Dit soort dubbel werk verspilt Europese middelen en overbezet de bestuurlijke capaciteit in ontvangende landen.

Door volatiliteit, onberekenbaarheid en kleinschaligheid schieten we doelstellingen voorbij. Efficiëntiewinsten zouden kunnen oplopen van 3,5 tot 6 miljard €. Ook nu blijken goede bedoelingen van politici en activisten al te vaak te primeren op de resultaten op het terrein. Gezien de inzet van onze hulp en de drama’s die ze geacht wordt te bestrijden is dat een onaanvaardbare situatie. En ik zal op de Europese ministerraad volgende week een stevig pleidooi houden voor specialisatie en arbeidsverdeling tussen donoren die daar een eind aan maakt. Want er zijn reeds politieke afspraken over gemaakt, zoals de EU-Code of Conduct on Complementarity and Division of Labour uit 2007. Nu komt het erop aan op het terrein afspraken uit te werken over samenwerking en uitwisseling van informatie en op politiek niveau het debat te voeren over ‘wie-doet-wat-en-waar’. De voordelen van een overkoepelende Europese aanpak zijn duidelijk, aan het politieke draagvlak ervoor moeten we werken.

Dat dit niet eenvoudig is, blijkt ook al in de Belgische politiek, waar Vlaanderen erop staat met de eigen, beperkte middelen (28 miljoen € in 2009) een individueel ontwikkelingsbeleid uit te voeren, dus met eigen accenten, eigen partnerlanden, eigen vertegenwoordigers op het terrein en eigen ministeriële missies ter plaatse. Op het moment dat Belgisch ontwikkelingsgeld in Burundi beheerd wordt door de Nederlanders - net om door samenwerking de efficiëntie te vergroten - mag Vlaams geld in Mozambique niet door Belgen bestuurd worden. Vlaanderen wil daarmee waarschijnlijk hoofdzakelijk zichzelf ontwikkelen, maar in de landen die hulp nodig hebben maak je daarmee niet het verschil.

Samengevat kan je stellen dat de vraag is niet zozeer is hoe ontwikkelingsgeld beter meerwaarde kan creëren in Afrika, maar ruimer: hoe geld ‘tout court’ er meer positieve impact kan aanzwengelen. Ontwikkelingshulp kan daarbij helpen maar lijdt onder de economische wet van verminderende meeropbrengsten: beperkte hulp op korte termijn kan het verschil maken, maar hoe meer hulp er komt hoe twijfelachtiger de meerwaarde ervan wordt en op lange termijn dreigen gewenning en afhankelijkheid contraproductief te werken. Vergelijk het met steun aan westerse bedrijven of industrie: gerichte overheidssteun kan hen helpen bij de opstart of doorheen de crisis, maar er is altijd een risico voor marktverstoring en misbruiken, en bij gebrek aan een exit strategy dreigen de resultaten op termijn ongedaan gemaakt te worden. Maar de cyclus van hulp en afhankelijkheid waar Kagame het over heeft is geen wet van Meden en Perzen. Het hangt er allemaal van af waar en hoe de hulp terecht komt.

Het verschil tussen de landen waar hulp een sterke positieve rol gespeeld heeft en die waar het inderdaad, zoals Moyo aanklaagt, een eindeloze cyclus van corruptie en hulpeloosheid teweegbracht, ligt in de manier waarop fondsen besteed worden en de politieke en economische instellingen die ze ontvangen. Het verschil is dat in de positieve gevallen de ontwikkelingssector niet in de plaats getreden is van de eigen, productieve economie maar echt ondersteunend gewerkt heeft. Dat het sociaal contract tussen de bevolking en de eigen instellingen en bestuurders erdoor versterkt, in plaats van verstoord geraakt is. Dat corruptie en machtsmisbruik erdoor tegengegaan, eerder dan in de hand gewerkt werden. Er is geen enkele reden waarom onze ontwikkelingshulp gedoemd zou zijn op een dood spoor terecht te komen. Als de donorlanden rekening houden met de politieke en economische context van hun ontwikkelingsbeleid, als ze hun hulp focussen en besturen met economische efficiëntie in plaats van louter goede bedoelingen in het achterhoofd, en beseffen dat hulp niet de oplossing is, maar er wel een belangrijk deel van kan uitmaken.

De echte motor voor ontwikkeling, die zoals Moyo terecht stelt alleen van internationale handel en de uitbouw van het eigen economische draagvlak kan komen, hoeft niet gedwarsboomd te worden door buitenlandse steun. Dat betekent volgens mij ook dat we meer plaats moeten maken voor conditionaliteit tegenover landen die de afspraken rond corruptie, democratie of mensenrechten niet nakomen, maar ook postief: tegenover landen die wél vooruitgang boeken. En we moeten nog meer aandacht hebben voor het versterken van interne democratische structuren die meer verantwoordelijkheidszin kunnen afdwingen. Want uiteindelijk kunnen alleen Afrikanen zelf voor hun toekomst instaan, voor verantwoordelijk en beter bestuur. Zoals President Obama het in een toespraak in Accra omschreef: ‘No country is going to create wealth if its leaders exploit the economy to enrich themselves... Africa doesn’t need strongmen, it needs strong institutions… and (good governance) is a responsability that can only be met by Africans.’

Ik stel daarom ook met tegenzin en frustratie vast dat Afrika er evenmin in slaagt op democratisch vlak een take-off te maken. Kijk naar de onrusten in Kenya of de massale steun (intern en internationaal) voor de verkiezingen in Congo die na een aanvankelijk succes (relatief eerlijke en open verkiezingen) niet tot noemenswaardige vooruitgang op politiek vlak leidde. Voormalige presidentskandidaat Jean-Pierre Bemba vluchtte het land uit. Ministers en eerste ministers stelden teleur en ook het parlement groeide niet uit tot democratische tegenspeler van la presidence. Parlementsvoorzitter Vital Kamerhe nam onder zware druk ontslag. De nodige checks and balances die een democratie levendig, de politiek verantwoordelijk en de open economie levensvatbaar houden, zijn en blijven dus vaak afwezig. Integendeel, verkiezingen vormen vaak een aanleiding voor strijd en zorgen voor verslechtering van de instabiliteit, stelt alweer Paul Collier vast. De strijd om de macht kan scherper of agressiever worden door meer democratie als de randvoorwaarden ervoor ontbreken, als de bevolking niet ingelicht is, te arm of te zeer verblind is door etnische rivaliteiten om een vrije en doordachte keuze te maken. En de soevereinistische houding van elites kan versterkt worden als hun macht de schijn van democratische legitimiteit meekrijgt. Het winner-takes-all principe bij verkiezingen wordt in de minst ontwikkelde landen vaak al te letterlijk genomen. En de politieke instabiliteit die eruit volgt maakt een economische take-off volstrekt onmogelijk.

Wat is onze rol daar tegenover? Internationale druk en steun kan tot op zekere hoogte het verschil maken in politiek en economie van ontwikkelingslanden. De jongste jaren is de internationale context echter zo gewijzigd dat de druk de andere richting uitgaat: weg van ‘good governance’, democratie, mensenrechten en de rechtsstaat. De invloed van met name China is enorm. Er zouden zo’n 500.000 Chinezen in Afrika leven en werken. Volgens de Wereldbank geeft China – los van de handelsactiviteiten – jaarlijks 2 miljard $ ontwikkelingssteun aan Afrika, meer dan de Wereldbank zelf. Dit is onderdeel van een algemeen charme-offensief van niet-democratische staten als China, Venezuela, Iran en Rusland – samen goed voor 10 miljard $ of 10% van de ontwikkelingssteun van rijke landen. ‘No questions asked’.

Dit is voor sommigen een alternatief voor ‘Westerse inmenging’, steun die samenhangt met betweterige vragen over democratie, mensenrechten en ‘good governance’. Zo is volgens Freedom House de mensenrechtensituatie, mede daardoor, wereldwijd achteruit gegaan de voorbije 3 jaar en dat voor het eerst sinds de oprichting van die ngo in 1972, cfr de weigering Kabila om mandaat VN-mensenrechtenrapporteur te hernieuwen. Dreigt onze hulp en visie daardoor irrelevant te worden? Nee, want ook dit verhaal niet zo eenvoudig. Door druk vanuit het IMF werden onlangs China-Congo contracten herzien en voor 1/3 afgebouwd (van 9 miljard naar 6 $ terugbetaling in grondstoffen). China merkt zelf stilaan de beperking van handel in instabiele staten en is niet totaal onvatbaar voor argumenten van goed bestuur als het er zelf voordeel mee kan doen. China heeft er geen belang bij als internationale verdediger van ‘rogue states’ gezien te worden (‘primus inter paria’s’), cfr de langzaam gewijzigde houding inzake Soedan. De Chinese drang naar ‘soft power’ is daarvoor te groot. Maar het dwingt ons wel om meer dan ooit onze hulp en invloed te relativeren en kanaliseren met oog op maximaal effect en efficiëntie. Een politiek met goede bedoelingen slaagt alleen als de politieke strategie erachter even sterk is.

Tenslotte nog één voorbeeld – weer uit het boekje van Hans Achterhuis – dat aantoont dat het debat over risico’s van goedbedoelde maar niet-doordachte hulp zo oud is als het moderne ontwikkelingsbeleid zelf. Een van de eerste/ergste voorbeelden van ‘dodende hulp’ was de hongersnood in Biafra. De moordende strijd tussen het Nigeriaanse centrale gezag en de opstandige provincie in het Zuiden, waarbij de regering de toevoerleidingen naar Biafra afsloot met enorme hongersnood tot gevolg, kwam pas jaren na het begin van het drama in de kijker te staan toen de provinciale regering een Zwitsers Public Relations bureau onder de arm nam. En met succes: de hulpacties waren enorm – onder andere ‘Artsen Zonder Grenzen’ vond hier zijn oorsprong - en twee jaar lang overleefde Biafra op hulp uit het Westen. En toch. Nadat de opstand ten einde was met het vertrek van de leider Ojukwu en zijn familie, bleek dat de vernieuwende humanitaire motieven en acties in werkelijkheid enorme nadelen hadden: de rebellen hadden dankzij de hulp de strijd kunnen rekken; ze stonden erop dat de hulp ’s nachts binnenkwam zodat wapentransporten er tussen glipten; ze eisten dat internationale hulporganisaties de Biafraanse oogst opkochten zodat het geld voor wapens en eigen gewin gebruikt werd.

Het a-politieke medelijden met slachtoffers koos in de praktijk wel degelijk partij en verergerde en bestendigde in Biafra een moordend conflict. Dat was veertig jaar geleden. Lang genoeg om er onze lessen uit getrokken te hebben. Om ervoor te zorgen dat we in Soedan, in Congo, in Zimbabwe enzovoort niet in dezelfde val trappen.

Toespraak van Europees Commissaris Karel De Gucht voor de Stichting Frans Grootjans op 10 november 2009.

Karel De Gucht

Karel De Gucht

Links

http://ec.europa.eu/commission_barroso/degucht/index_en.html