Simpler: The Future of Government - Cass Sunstein
In het boek Simpler: The Future of Government (mogelijke Nederlandse vertaling Eenvoudig: De toekomst van de regering) geeft Harvard Law School professor Cass R. Sunstein een weergave van de balans van zijn drie jaar als ‘regelgevende tsaar’ (zoals hij aanvankelijk door tegenstanders genoemd werd) van het Witte Huis. Het was de president van de Verenigde Staten, Barack Obama, himself die Sunstein in 2009 de opdracht gaf om werk te maken van een vergaande herstructurering en vereenvoudiging van de regelgeving. Hij plaatste hiervoor Sunstein aan het hoofd van de Office of Information and Regulatory Affairs gedurende de periode 2009-2012.
Om de taak tot een goed eind te brengen, integreerde Sunstein bevindingen uit baanbrekend onderzoek in de gedragseconomie in het bedrijfsleven en de politiek. Het credo van het boek is dat de overheid naar een meer simpele en efficiënte regelgeving zou moeten streven. Volgens Sunstein leidt een eenvoudige overheid namelijk tot verschillende voordelen. Niet alleen zorgt het voor minder bureaucratie, het zorgt er ook voor dat er meer geld in de pocket van de burgers kan blijven en dat burgers en bedrijven kunnen besparen op tijd (een schaars goed in onze moderne samenleving) wat op zijn beurt de winst van beide partijen te goed kan komen.
Het streven naar een betere en simpele overheid kan op verschillende manieren gebeuren. Een overheid kan bijvoorbeeld streven naar het opleggen van minder regels daar waar er nu een overaanbod aan regelgevingen zijn. Zo wijst Sunstein op het belang van het elimineren of verbeteren van oude regelgevingen die gedeeltelijk of volledig hun doel missen. Maar dit betekent echter niet dat Sunstein het streven naar een efficiëntere overheid alleen maar zoekt in de richting van minder overheid. Wel integendeel, Sunstein onderlijnt dat een moderne, flexibele en efficiënte overheid ook kan inhouden dat er op bepaalde beleidsdomeinen extra regelgevingen moeten gecreëerd worden. Het gaat dan vooral over beleidsdomeinen waar een gebrek aan regels ervoor zorgen dat er inefficiënties of welvaartsverliezen plaats vinden.
Wat het eerste luik betreft, het streven naar een efficiëntere en simpelere overheid door het elmineren of aanpassen van onnuttige regelgevingen, stelt Sunstein voor om een principe van kosten-baten analyse te volgen in het screenen van regelgevingen. De idee is dan om voor alle regelgevingen op te lijsten wat de voordelen en nadelen zijn. Indien de kosten dan hoger zijn dan de baten, dat wordt de regel beter aangepast en/of afgeschaft. Anders gezegd, ook al klinkt een regelgeving mooi in theorie, het zijn de resultaten in de praktijk die volgens Sunstein van doorslaggevend belang moeten zijn in de beslissing om een regel al dan niet te seponeren en/of aan te passen. Het siert Sunstein dat hij hiervoor pleit. De ervaring leert namelijk dat perceptie in de politiek en bij het grote publiek vaak een grotere rol speelt dan de effectieve resultaten. Zo is het voor politieke partijen vaak moeilijk om toe te geven dat regelgevingen die passen in de eigen ideologie en in oren van de burgers goed klinken, in de praktijk soms tegenvallen qua resultaten.
Zowel voor de eerste piste van regelgevingen en/of beleidsinstrumenten aan passen en efficiënter maken, als de tweede piste van het creëren van nieuwe, efficiënte regelgevingen, bespreekt het boek uitgebreid het nut van nudging. Zo argumenteert Sunstein dat kleine aanpassingen in de keuze-architectuur die vervat zitten in regelgevingen en/of beleidsinstrumenten een wenselijke impact kunnen hebben. Sunstein wijst hierbij op het belang van het meenemen van bevindingen uit de gedragseconomie. Veel van de bestaande systemen en regelgevingen zijn namelijk gebaseerd op de premisse dat burgers zich gedragen als perfect rationele wezens (geïnspireerd op de <I>homo economicus</I> uit de economische theorie) die altijd de beste keuzes maken en voor wie eigen belang primeert. Recente bevindingen uit de gedragseconomie tonen echter aan dat deze assumptie in de realiteit heel vaak niet op gaat. Zo heeft het onderzoekswerk van onder andere de nobelprijswinnaars Herbert Simon en Daniel Kahneman aangetoond dat mensen kampen met tal van valkuilen die ervoor zorgen dat genomen beslissingen heel vaak (en soms ook heel sterk) afwijken van de best mogelijke beslissing.
Voorbeelden van dergelijke afwijkingen zijn de ‘status quo bias’, de ‘planning fallacy’, de ‘availability bias’, het ‘framing effect’ en het ‘endowment effect’. Hierbij doelt de ‘status quo bias’ op het feit dat mensen vaak moeite hebben om eerder genomen beslissen te veranderen. Zo tonen gegevens over pensioensparen aan dat er heel veel mensen bij hun oorspronkelijke keuze van pensioenspaarplan blijven, ook al hebben ze intussen informatie verkregen die aantoont dat dit niet de beste keuze blijkt te zijn. Dit maakt het maken van de juiste keuze bij de oorspronkelijke beslissing cruciaal. De ‘availability bias’ wijst op het feit dat we vaak handelen op basis van gedenkwaardige gebeurtenissen in plaats van de werkelijke waarschijnlijkheden. Een mooi voorbeeld hiervan is het feit dat er net na de aanslagen op de WTC toren in New York, er heel wat Amerikanen zich bereid toonden om meer te betalen voor een verzekering die verwondingen als gevolg van terrorisme verzekerde dan voor een verzekering die gewone blessuren verzekerde, hoewel de laatste verzekering gezien de heel wat grotere kans op gewone blessures heel wat meer waard is.
Het ‘framing effect’ duidt op het feit dat onze interpretatie van feiten vaak wordt beïnvloed door de manier waarop ze aan ons worden gepresenteerd. Zo zien we bijvoorbeeld dat het belangrijk is dat de overheid er op toe ziet dat banken en andere financiële instellingen geen misleidende reclame maken. Het ‘endowment effecte wijst op het feit dat mensen het vaak moeilijk hebben met verkregen goederen, diensten en rechten opnieuw af te staan. Denken we maar aan de moeilijkheden en gevoeligheden die er zijn bij debatten over het afschaffen van het brugpensioen, het afschaffen of aanpassen van het systeem van vaste benoemingen, etc.
In zijn drie jaar als leidende figuur van de Office of Information and Regulatory Affairs, heeft Sunstein heel wat van deze bevindingen geïmplementeerd in het praktische beleid. Sunstein somt in zijn boek een aantal van zijn realisaties op. Hierbij gaat het om het vereenvoudigen en transparanter maken van de procedure voor hypotheekleningen, een verkorting van de aanvraagprocedure voor studentenleningen, het ontwikkelen van scorecards voor hogescholen en universiteiten zodat studenten makkelijker een instelling kunnen vinden die aansluit bij hun beoogde doelstelling. Bij elk van deze realisaties ging het om relatief grote aanpassingen in de bestaande structuren en regelgevingen. Sunstein benadrukt echter ook kleine aanpassingen of nudges tot grote veranderingen kunnen leiden. Voorbeelden zijn het aanpassen van de etikettering van voedselproducten (bv: het duiden van de calorie-inhoud, het gebruiken van duidelijke logo’s voor vet-arm eten, etc.), het aanpassen van labels voor de energie-efficiënte apparaten en auto's.
Ondanks de toch wel mooie resultaten die Sunstein kan voorleggen van zijn drie jaren als ‘regelgevende paus’, blijven er toch een aantal heel belangrijke vragen in zijn boek onbeantwoord. Zo is er de vraag of nudging en het efficiënter maken van regelgevingen ook een rol van betekenis kunnen spelen om prangende problemen zoals de hoge werkloosheid, de rijzende economische ongelijkheid, de verslechtering van het milieu, de uitputting van de natuurlijke rijkdommen en het hoge energieverbuik en -verspilling op te lossen. Toegegeven op sommige van deze domeinen proberen overheden reeds om het gedrag van consumenten en producenten in meer gewenste richting te sturen. Een voorbeeld hiervan is de vereenvoudiging van de opstartprocedure voor ondernemingen door de Belgische federale regering wat er moet voor zorgen dat de stap om een bedrijf op te starten kleiner wordt. Maar in het algemeen kan gesteld worden dat beleid en regelgeving nog te vaak in de omgekeerde richting evolueren (nl. naar minder transparantie en meer inefficiëntie). Zo is er het voorbeeld van de banenplannen waar opeenvolgende regeringen steeds plannen hebben toegevoegd met als resultaat een kluwen waarin een moeder haar eigen jong niet meer terug vindt.
Een andere vraag is eerder praktisch van aard: hoe de kosten-basten analyse van regelgevingen op een betrouwbare manier uitvoeren? In de praktijk is het namelijk vaak heel moeilijk om op een objectieve manier te bepalen welke voordelen en nadelen nu effectief het gevolg zijn van de regelgeving. Dit maakt dat politieke partijen of andere belangengroepen deze onduidelijkheid kunnen aangrijpen om kosten en baten op te nemen zodanig dat de analyse resultaten toont die aansluiten bij de eigen belangen en ideeën. Een ander wederkerend praktisch probleem zijn de moeilijkheden om bevindingen uit wetenschappelijke, experimentele studies te vertalen in de praktijk. Dit is ook iets wat Sunstein zelf erkent. In wetenschappelijke studies is het makkelijker om op een gecontroleerde manier onderzoek te doen naar de impact van bepaalde beslissingen. De realiteit is echter heel wat complexer. Niet alleen kan een experiment maar éénmalig uitgevoerd worden (dus niet in verschillende variaties zodat kan nagegaan worden wat de optimale setting is), vaak is het ook moeilijk om een experimentele setting in de realiteit op een goede manier na te bootsen. In de realiteit komt een strengere controle namelijk vaak neer op een hogere kostprijs (bv. financieel).
Een ander probleem heeft te maken met de rol die de overheid speelt in het implementeren van opties in nudging. Bijvoorbeeld, waar Sunstein in zijn boek misschien toch iets te makkelijk aan voorbij gaat is de macht die nudging kan geven aan de overheid. Gezien de effectiviteit die nudging kan hebben op het aanpassen van het gedrag van burgers, moet er misschien nagedacht worden over de ethische en de juridische aspecten verbonden aan nudging. Vooral liberalen hebben het niet altijd even makkelijk met een te grote rol voor de overheid bij nudging. Niet volledig onterecht zullen zij er op toezien dat de overheid de ethische en de juridische grenzen respecteert. Toch mogen liberalen niet tout court tegen het gebruik van nudging zijn. In situaties waar er voldoende feiten aantonen dat dit een positief resultaat kan opleveren, moeten liberalen bereid kunnen zijn om mee te stappen in het verhaal van nudging.
Een tekortkoming van het boek is dat Sunstein weinig of niks zegt over de psychologie van de groepsbesluitvorming. De focus ligt bijna volledig op de individuele besluitvorming en over de gevoeligheid van deze individuele besluitvorming voor fouten. Nochtans kan ook de psychologische groepsbesluitvorming een belangrijke rol spelen in het opstellen van beleidsinstrumenten. Het boek kan gezien worden als een luchtig traktaat over hoe regelgeving meer gebruiksvriendelijk en effectief kan zijn en hoe de overheid een rol kan spelen in het streven naar dergelijke regelgeving. Dat Sunstein in het boek veel belang hecht aan het fenomeen van nudging in het opstellen en bijsturen van regelgeving hoeft niet te verbazen.
In een eerder boek pleitte hij samen met de econoom Richard Thaler namelijk reeds voor het gebruik van nudging door de overheid. Het boek beschrijft op een heldere manier tal van voorbeelden van hoe kleine veranderingen in wat regeringen doen of in bestaande regelgevingen, kunnen leiden tot grote verschillen in de samenleving. Het boek is dus zeker een aanrader voor politici die actief zijn op allerlei niveaus in het beleid. Of het nu gaat om de burgemeester van een kleine gemeente, een voorzitter van een lokale OCMW, een lid van de provincieraad, een regionaal of federaal parlementslid, allen kunnen leren van de boodschap van Sunstein.
Cass R. Sunstein, Simpler: The Future of Government, Somon & Schuster, 2013
Recensie door Nicky Rogge
