Luidt Venezuela een internationale orde zonder regels in? - Carla Norrlöff

De belangrijkste vraag die voortvloeit uit de Amerikaanse interventie in Venezuela is niet of er sprake was van schending van het internationaal recht en de internationale normen, maar wat het onthult over de toekomst van de liberale internationale orde. In tegenstelling tot wat sommige commentatoren beweren, stort die orde niet in, aangezien de kernpijlers ervan intact blijven en de alternatieven daarvoor nog steeds zwak zijn. Maar het in stand houden ervan zal nu vaker discretionaire acties van de VS vereisen, en het zal steeds onduidelijker worden waar de grenzen voor toekomstige interventies liggen.

Wanneer de vermeende grenzen aan staatsoptreden vervagen, verschuift de betekenis van macht. De vraag is niet langer wat formeel is toegestaan, maar hoe acties door anderen binnen het systeem zullen worden geïnterpreteerd. Venezuela legt een groeiende spanning bloot tussen het Amerikaanse voorrecht om unilaterale handhaving na te streven en de verwachtingen van samenwerking waarop het leiderschap van de VS uiteindelijk afhankelijk is. Mondiaal leiderschap is niet alleen het vermogen van een staat om op te treden; even belangrijk is of een actie de verwachtingen van toekomstige voorzichtigheid en terughoudendheid versterkt of ondermijnt.

Decennialang berustte de macht van de VS op militaire en economische dominantie, versterkt door hechte alliantieverplichtingen. Deze configuratie maakte terugtrekking uit door de VS geleide institutionele regelingen kostbaar, zelfs wanneer partners ontevreden waren. Het Amerikaanse gezag berustte daarom niet alleen op instemming, maar ook op een structuur van afhankelijkheid die werd gecreëerd door veiligheidsgaranties, alliantiebanden en controle over cruciale economische en strategische relaties.

Maar zelfs als instellingen hun voordeel kunnen versterken, kunnen ze de reputatie- en strategische kosten van het uitoefenen van discretionaire macht niet compenseren. Hoewel een enkele interventie tegen een zwakke of geïsoleerde staat zelden de structuur van de bredere internationale orde verandert, stapelen de effecten van dergelijke acties zich op naarmate anderen hun verwachtingen bijstellen.

Venezuela onderscheidt zich van eerdere interventies van de VS, zoals die in Irak, Kosovo, Libië en Syrië. Deze gevallen waren misschien controversieel en zeer omstreden, maar elk geval had een duidelijk escalatiepunt of een “rode lijn” (ook al was die verzonnen) voor de Verenigde Staten – of het nu ging om een wapenprogramma, massaal geweld of een aanhoudende oorlog. De regering-Trump daarentegen baseerde haar interventie in Venezuela op een reeks zorgen, zoals migratie, het omzeilen van sancties, criminele netwerken en Chinese invloed. Het was op geen enkel moment duidelijk wanneer terughoudendheid plaats zou maken voor dwang en escalatie.

Natuurlijk hebben materiële en ideologische belangen – toegang tot olie, regionale invloed en verzet tegen het socialisme – altijd het beleid van de VS ten aanzien van Venezuela bepaald. Wat in dit geval nieuw is, is niet de aanwezigheid van die belangen, maar het ontbreken van een duidelijk geformuleerde drempel of noodsituatie om dwangmaatregelen te rechtvaardigen.

Bovendien wordt deze onzekerheid nog versterkt door parallelle ontwikkelingen elders. De openbare dreigementen van de Amerikaanse president Donald Trump aan het adres van nauwe bondgenoten van de VS, zoals Canada (een NAVO-lid) en Groenland (een gebied van Denemarken, eveneens een NAVO-lid), ondermijnen het uitgangspunt dat de soevereiniteit van bondgenoten buiten het bereik van Amerikaanse intimidatie valt.

Door Maduro, een zittende buitenlandse leider, te arresteren en te vervolgen, breidt de regering-Trump de Amerikaanse jurisdictie uit zonder oorlog te voeren. Door de Venezolaanse oppositie buitenspel te zetten, vervaagt het onderscheid tussen het mogelijk maken van politieke verandering en het opleggen ervan. En door het Congres te marginaliseren, heeft zij een procedurele controle weggenomen die vroeger dwong om vooraf rode lijnen te trekken.

Samen vervangen deze maatregelen zichtbare drempels door discretionaire beoordelingen. Vóór Trump konden andere landen letten op overtredingen en anticiperen op de reactie van de VS daarop; nu kunnen ze alleen maar gissen. Dat is het precedent dat Venezuela schept.

De VS heeft lang geprofiteerd van het feit dat het niet alleen werd gezien als een handhaver van regels, maar ook als de belangrijkste leverancier van veiligheid en toegang binnen een internationaal systeem dat het onevenredig sterk beïnvloedt. In deze context werden incidentele afwijkingen van de regels getolereerd omdat men ervan uitging dat het om eenmalige gevallen ging. Maar die aanname staat nu onder druk.

Net zo opvallend als deze Amerikaanse interventie is, is ook de binnenlandse politieke tolerantie voor Amerikaanse beweringen over discretionaire bevoegdheid in het hele westelijk halfrond. Losse speculaties over territoriale claims waarbij nauwe partners betrokken zijn, hoe onwaarschijnlijk ook in de praktijk, zouden vroeger politiek ondenkbaar zijn geweest in een orde die gebaseerd was op wederzijdse terughoudendheid. Nu niet meer. De publieke rechtvaardiging van het Witte Huis – waarbij de actie wordt gekaderd als routinebeheer tegen drugs, rivalen en veiligheidsproblemen, in plaats van als een uitzonderlijk gebruik van geweld – onderstreept hoe genormaliseerd de Trumpiaanse benadering van discretionaire bevoegdheid is geworden.

Dit is belangrijk. Orde hangt niet alleen af van resultaten, maar ook van verwachtingen. Als meer staten gaan verwachten dat soortgelijke Amerikaanse uitspraken tegen anderen kunnen worden toegepast, zelfs als dat niet vaak gebeurt, verandert de afweging om deel te nemen. Het meest waarschijnlijk is dat de reactie op de interventie in Venezuela niet zal bestaan uit massale afvalligheid of openbare confrontaties, maar eerder uit risicobeperking, juridische bescherming, institutionele diversificatie en stille inspanningen om de blootstelling aan de VS te verminderen. Er is geen coördinatie nodig en zodra het proces begint (wat inderdaad al het geval is), zullen individuele stappen elkaar versterken.

Dit betekent niet dat de huidige orde op instorten staat. Voor systemische verandering zijn geloofwaardige alternatieven nodig, en die blijven beperkt. Rivaliserende mogendheden kunnen Amerikaanse initiatieven dwarsbomen, maar ze hebben de institutionele fundamenten waarop de mondiale samenwerking rust nog niet vervangen.

De moeilijkere vraag is of het evenwicht tussen Amerikaanse handhaving en het leveren van mondiale publieke goederen kan worden gehandhaafd. Leiderschap wordt kostbaarder wanneer dwangmiddelen vaker worden gebruikt dan samenwerkingsinstrumenten, of wanneer handhaving sneller toeneemt dan gedeelde voordelen. Op dat moment verschuift naleving van vrijwillig naar transactioneel, en begint gezag op overheersing te lijken.

Venezuela scherpt een oude vraag aan in plaats van deze op te lossen. Het gevaar is nu niet dat staten openlijk zullen overlopen, maar dat ze zich stilletjes zullen aanpassen aan een schurkenstaat in de VS. Een orde kan onder dergelijke omstandigheden standhouden, maar alleen tegen hogere kosten en met afnemende opbrengsten voor de dominante macht.

Carla Norrlöf

De auteur is hoogleraar politieke wetenschappen aan de Universiteit van Toronto.

Deze tekst verscheen eerst op ©Project Syndicate (https://www.project-syndicate.org/) en publiceren we met toestemming van de auteur.